Bij de aanpak van illegaal grondgebruik, ofwel snippergroen, kan op twee verschillende manieren worden gehandhaafd, namelijk middels privaatrechtelijke handhaving of bestuursrechtelijke (publiekrechtelijke) handhaving. Als de overheid wil handhaven, staat het haar niet altijd vrij om te kiezen tussen het publiekrecht, dan wel van het privaatrecht. De Hoge Raad heeft criteria ontwikkeld om te beoordelen of de overheid privaatrechtelijk mag handhaven. Het komt er op neer, dat de overheid geen gebruik mag maken van het privaatrecht als dat het publiekrecht op onaanvaardbare wijze zou doorkruisen. Er kan sprake zijn van zo’n doorkruising, als met het publiekrecht hetzelfde doel kan worden bereikt.

Gerechtelijke procedure

Wanneer iemand gemeentegrond in bezit heeft genomen zonder daartoe gerechtigd te zijn, legalisering niet mogelijk of gewenst is en de overtreder niet bereid is gevolg te geven aan het staken van het gebruik, dan is de overheid genoodzaakt een gerechtelijke procedure op te starten teneinde het gebruik te doen staken.

Privaatrechtelijke handhaving bij snippergroen

Bij onrechtmatig in bezit genomen gemeentegrond door inwoners kan de gemeente, door gebruik te maken van haar bevoegdheid als eigenaar, privaatrechtelijk handhaven. De gemeente als rechtspersoon treedt dan op in haar hoedanigheid als eigenaar van gemeentegrond. Hoewel de gemeente als rechtspersoon op het gebied van het privaatrecht in beginsel met een natuurlijk persoon gelijk staat, dient de overheid bij het handhaven in privaatrechtelijke zin de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen.

Voorkomen verlies gemeentelijk eigendom

Het privaatrechtelijk handhaven heeft tot doel het terugvorderen van gemeentelijk eigendom en het voorkomen van het verlies van gemeentelijk eigendom door verjaring. De gemeente is als eigenaar bevoegd de grond van een ieder, die haar zonder recht houdt, op te eisen (artikel 5:2 BW). Daarnaast is het college van Burgemeester en Wethouders op grond van artikel 160 lid 3 van de gemeentewet verplicht om verlies van eigendom door verjaring te voorkomen.

Publiekrechtelijke handhaving bij snippergroen

Bij het publiekrecht staat niet het eigendom van de grond centraal, maar de openbare functie van de grond. Indien het gebruik/bezit van gemeentegrond door een bewoner inbreuk maakt op de openbare buitenruimte en daarmee ook op de leefomgeving van de overige inwoners van de gemeente, moet door de gemeente hiertegen handhavend worden opgetreden. De gemeente heeft de beginselplicht over te gaan tot handhaving wanneer een derde hierom verzoekt. Publiekrechtelijke handhaving kan op diverse gronden plaatsvinden, zoals op grond van het bestemmingsplan, de APV en/of de wet Milieubeheer.

Afzien van publiekrechtelijk handhaven

De gemeente kan afzien van publiekrechtelijk handhaven als er concreet zicht is op legalisatie van de situatie. Van handhaving moet ook worden afgezien, als handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Eenduidige criteria zijn hier niet voor te geven. Dit moet van geval tot geval worden bekeken.

Overtreding al lange tijd ongemoeid

Volgens vaste jurisprudentie leidt de omstandigheid dat een overtreding al lange tijd door het bestuursorgaan ongemoeid is gelaten, niet zonder meer tot het gevolg dat het bestuursorgaan daartegen niet meer handhavend op grond van het publiekrecht mag optreden. Het enkele tijdsverloop staat de publiekrechtelijke handhaving niet in de weg. Er is in dergelijke gevallen bestuursrechtelijk gezien dus geen sprake van rechtsverwerking.

En in het geval van verjaring?

Het vraagstuk verjaring speelt wel een belangrijke rol bij onrechtmatig in gebruik genomen gemeentegrond. Ondanks dat de publiekrechtelijke weg gevolgd wordt door de gemeente, kan een burger privaatrechtelijk een beroep op verjaring doen (klik hier voor meer informatie over verjaring). Dit staat los van het feit, dat de grond volgens het bestemmingsplan nog steeds een publieke functie heeft. In de praktijk betekent dit dat, ook indien de verjaring door de gemeente wordt erkend waardoor de inwoner eigenaar van de grond wordt, de grond nog steeds openbaar en vrij toegankelijk voor een ander moet blijven.

Opleggen van beperkingen aan het gebruik van de grond

Publiekrechtelijk kunnen beperkingen worden gesteld aan het gebruik van de grond, bijvoorbeeld door te stellen dat de grond niet omheind mag worden. Als eigenaar dient men zich te houden aan de geldende publiekrechtelijke wet en regelgeving. Het is belangrijk om dit duidelijk richting inwoners te communiceren. Het publieke belang van het openbaar houden van de grond weegt zwaarder dan het eigendomsrecht van de inwoner. Mogelijk zal de inwoner die door verjaring eigenaar is geworden uiteindelijk de grond teruggeven dan wel in eigendom overdragen, omdat hij beperkt wordt in het uitoefenen van zijn eigendomsrecht en de gemeente de bestemming van de grond niet wenst te wijzigen. Daarnaast zal de WOZ-waarde van zijn woning inclusief de door verjaring verkregen grond stijgen, terwijl hij weinig met die grond mag.

In strijd met het bestemmingsplan

Als het gebruik van gemeentegrond strijdig is met het bestemmingsplan, kan de gemeente daarop handhaven door de bewoners aan te schrijven met het verzoek het gebruik van gemeentegrond, met bijvoorbeeld de bestemming groen of verkeer, te staken en de grond ontruimd op te leveren. Als de bewoners hieraan geen gehoor geven, kan er een dwangsom worden opgelegd of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. De eventueel hierna volgende procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep) nemen meestal veel tijd in beslag.

Privaatrechtelijke of publiekrechtelijke handhaving?

Hoewel er mogelijkheden zijn om via de publiekrechtelijke weg te handhaven, is de privaatrechtelijke weg de meest gangbare bij optreden tegen onrechtmatig gebruik. De publiekrechtelijke weg is echter niet uitgesloten. Het is namelijk mogelijk om onrechtmatig gebruik te beëindigen via de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Gemeentelijk groen valt in veel gevallen onder de definitie van ‘openbare weg’. Een openbare weg mag volgens de APV niet anders gebruikt worden dan de publieke bestemming voorschrijft. In sommige gevallen wil de gemeente de bewuste strook niet verkopen en zal zij de grond om die reden terug in beheer willen nemen. In dat geval kan het gebruiken van een APV-voorschrift een aanvulling zijn op de privaatrechtelijke weg. Dit vergt vooraf wel nader onderzoek. De bestuursrechtelijke weg is gericht op herstel van de oude situatie. De gemeente handelt in dat geval als publiekrechtelijk lichaam vanuit een ‘bovenliggende rol’. Bij het inzetten van de privaatrechtelijke weg, handelt de gemeente als grondeigenaar en acteert daarmee meer op gelijk niveau met de bewoner. Dit schept meer mogelijkheden om op flexibele wijze een regeling in der minne te treffen. Dit is ook een reden, waarom het volgen van de privaatrechtelijke weg de voorkeur heeft boven de publiekrechtelijke weg.

Kortom, door gebruik te maken van het publiekrecht kun je wel bereiken dat de grond terug wordt gebracht naar een inrichting die overeenstemt met de bestemming, echter stel je hiermee niet per definitie je eigendomsrecht vast. Om het eigendom te beschermen zal de gemeente privaatrechtelijk moeten optreden. Van een doorkruising van het publiekrecht is dan geen sprake, omdat met het publiekrecht de eigendomsrechten niet beschermd kunnen worden.

Wilt u meer informatie over de aanpak van snippergroen of eens sparren met één van onze adviseurs? Neem dan contact met ons op.