Grond kopen met het vooruitzicht dat de waarde enorm gaat stijgen, omdat die grond in de toekomst bestemd gaat worden voor woningbouw, wie wil dat nou niet?
Meerdere kopers hebben zich laten verleiden tot het kopen van percelen grond van, wij noemen ze voor het gemak kavelknippers. Percelen grond, vaak agrarisch, worden gesplitst in kleinere percelen en voor een veel hogere waarde dan de werkelijke waarde verkocht. Aan de kopers wordt in het vooruitzicht gesteld dat de koop een goede belegging is, omdat de grond in de toekomst in een ontwikkeling zal worden betrokken. Achteraf blijkt dat die ontwikkeling er helemaal niet komt en de koper dus een slechte investering heeft gedaan. De kavelknipper heeft als enige een flink bedrag verdiend aan de verkoop.
Kwalijke praktijken als je het zo leest, daar moet toch iets tegen te doen zijn? Heeft de koper geen bescherming en is er geen regelgeving die ervoor zorgt dat dit niet is toegestaan? Overigens is speculatieve grondhandel niet alleen voor kopers nadelig. Ook voor gemeenten heeft het gevolgen. Door het opknippen en verkopen van percelen, komen gronden die eerst eigendom waren van één partij in handen van meerdere partijen. In het kader van een soepele gebiedsontwikkeling is dit niet bevorderlijk. Het onderhandelen met veel verschillende partijen om tot een ontwikkeling te kunnen komen, kan vertraging opleveren en de kosten lopen hierdoor vaak flink op.
In dit artikel behandelen we eerst hoe de speculatieve grondhandel in zijn werk gaat en welke partijen daarbij betrokken zijn. Vervolgens besteden we aandacht aan de gewenste consumentenbescherming en wie daarin een rol zouden kunnen spelen.
Daarnaast bespreken we of de gemeente instrumenten heeft om speculatieve grondhandel tegen te gaan. We besteden daarbij bijzondere aandacht aan de mogelijkheden en onmogelijkheden voor gemeenten. In de conclusie geven we een korte samenvatting.
De nadelige gevolgen van speculatieve grondhandel
Het RTL-nieuws heeft in april vorig jaar aandacht besteed aan speculatieve grondhandel. In de betreffende uitzending kwam een stel aan het woord. Zij hadden met geld uit een erfenis 9 percelen landbouwgrond gekocht. Deze percelen werden aangeboden door verschillende grondeigenaren en de leveringen zijn gerealiseerd door gebruikmaking van een volmacht. Alle leveringen vonden plaats bij hetzelfde notariskantoor. Voor de grond betaalden ze in totaal € 475.000,- in de hoop dat de waarde in de toekomst aanzienlijk zou gaan stijgen door een functiewijziging tot woningbouw. Deze functiewijziging is er uiteindelijk niet gekomen en het stel heeft een veel te hoge prijs betaald voor de grond.[1]
Dit verhaal is niet uitzonderlijk. Uit onderzoek van het Kadaster blijkt dat er de afgelopen 10 jaar ongeveer 700 percelen zijn opgeknipt in 17.000 kleine percelen.[2] In de meeste gevallen is op de verkochte percelen nog geen woningbouw gerealiseerd. Kopers profiteren dus niet van een waardestijging en de verkopers zijn er met de winst vandoor. Die verkopers hebben de landbouwgrond voor een veel lagere prijs verkregen van bijvoorbeeld boeren of andere grondeigenaren. Uit onderzoek van het Financieel Dagblad, gepubliceerd in 2019, blijkt dat particuliere beleggers bijna 700 miljoen euro hebben “geïnvesteerd”.[3]
Naast de financieel nadelige gevolgen voor de kopers, zijn er nog meer negatieve gevolgen die we hier willen benoemen. Een probleem van praktische aard is die van de onduidelijkheid van de kavelgrenzen. De notaris tekent de voorlopige grens in, maar de definitieve vaststelling van grenzen door het Kadaster in een weiland is erg lastig.[4] Wil een koper een perceel vervolgens doorverkopen dan is niet duidelijk wat hij kan doorverkopen aangezien de perceelsgrenzen niet aanwijsbaar zijn.
Ook voor gemeenten zijn er nadelige gevolgen. Als het de bedoeling is om de gronden in een ontwikkeling te betrekken dan zal de gemeente in overleg moeten treden met alle eigenaren. Dit kunnen veel verschillende partijen zijn en met elk van hen zal een onderhandeling moeten plaatsvinden. Dit kan de voortgang van een project aanzienlijk belemmeren en de kosten kunnen hierdoor flink oplopen. Het is voor gemeenten dan ook niet aantrekkelijk om op die locaties een ontwikkeling te realiseren.
Consumentenbescherming
Zoals we hiervoor hebben kunnen zien, kopen consumenten grond van de handelaren omdat hen in het vooruitzicht wordt gesteld dat het een goede belegging is. Welke bescherming heeft een consument-koper die achteraf ontdekt dat de verkoper onjuiste informatie heeft verstrekt?
Vernietiging op grond van oneerlijke handelspraktijken
Op grond van de wet kan een overeenkomst worden vernietigd indien deze tot stand komt door dwaling, bedrog of misbruik van omstandigheden. Daarnaast is vernietiging ook mogelijk wanneer sprake is van oneerlijke handelspraktijken. In 2023 heeft de Rechtbank Noord-Holland bepaald dat een koper (voorlopig) niet hoefde mee te werken aan de uitvoering van een koopovereenkomst ten aanzien van speculatieve gronden. De voorzieningenrechter oordeelde dat er inderdaad aanwijzingen waren dat bij de totstandkoming van de koopovereenkomst sprake was van agressieve en misleidende handelspraktijken.[5]
Ook in een meer recente uitspraak wordt een beroep op vernietiging van de koopovereenkomst op grond van oneerlijke handelspraktijken door de rechter aanvaard.[6] In deze casus kocht de koper een perceel grond voor een prijs die dertig keer hoger lag dan de geldende grondprijs op basis van agrarische bestemming. De koper is door de verkoper niet voldoende gewezen op de risico’s van de koop en op het feit dat het niet in de verwachting lag dat de betreffende grond als woningbouwlocatie zou worden aangewezen, zoals wel in de brochure werd vermeld. In de betreffende casus deed de verkoper zich daarnaast onterecht voor als projectontwikkelaar.
Toezicht ACM en AFM
De Autoriteit Consument en Markt (ACM) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) zijn de organen die toezien op de naleving van de regels over de bescherming van particulieren tegen misleidende informatie bij verkoop. Zij kunnen tegen oneerlijke handelspraktijken optreden. Dit kan door diverse instrumenten in te zetten zoals een zelfstandige last (een verplichting om te handelen of na te laten zonder dat er een overtreding aan vooraf hoeft te zijn gegaan), een bestuurlijke boete (financiële sanctie) of een last onder dwangsom (afdwingen van naleving door een overtreder).
De AFM is bevoegd indien er sprake is van een financiële dienst of activiteit, bijvoorbeeld als de percelen kwalificeren als een beleggingsobject. Betreft het geen financiële dienst dan is de ACM bevoegd. In het verleden werden er nog regelmatig boetes opgelegd door de AFM voor deze vorm van grondspeculatie. Die boetes zien we tegenwoordig veel minder omdat de vergunningsplicht op grond van de Wet op financieel toezicht (hierna: Wft) handig wordt ontweken. Op grond van artikel 2:55 Wft is er namelijk een vergunningsplicht voor het aanbieden van beleggingsobjecten. Door de grond niet als beleggingsobject aan te bieden en af te spreken dat de koper zelf verantwoordelijk is voor het beheer van de grond, wordt voorkomen dat de grond als beleggingsobject gezien wordt en is er dus ook geen vergunning nodig. Een disclaimer opnemen waarin duidelijk wordt aangegeven dat er buiten het toezicht van de AFM wordt belegd en er mogelijk geen vergunningsplicht is voor deze activiteit, kan helpen. Dit zien we bijvoorbeeld al terug bij het beleggen in vakantiewoningen.
Zowel de ACM als de AFM ontvangt nog steeds amper meldingen of signalen over deze speculatieve grondhandel.[7] De vergunningsplicht wordt door de ‘kavelknippers’ ontweken en de verwachting is dat de toezichtsorganen zelf ook niet snel over gaan tot actie [8] Het doen van meldingen bij de ACM en AFM door individuele consumenten of als collectief kan er mogelijk voor zorgen dat deze handelspraktijken hoger op de prioriteitenlijst komt te staan.
Rol gemeente
De speculatieve grondhandel kan ook gevolgen hebben voor een gemeente. Welke nadelige gevolgen zijn dit? En heeft de gemeente instrumenten om hier iets tegen te doen?
Gemeenten hebben op grond van de Omgevingswet de taak om te zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit betekent dat er een balans moet bestaan tussen verschillende functies die locaties binnen een gebied kunnen vervullen. Voor een dergelijke toedeling wordt in eerste instantie niet gekeken naar de eigendomsposities, maar naar geschikte locaties. Zodra een gemeente na het vinden van een geschikte locatie geconfronteerd wordt met meerdere perceeleigenaren, kan dit ervoor zorgen dat een ontwikkeling vertraagt en vele malen duurder wordt. Dit kan er weer voor zorgen dat een op het eerste oog geschikte ontwikkellocatie helemaal niet meer zo geschikt is. Er zal met veel perceeleigenaren onderhandeld moeten worden, deze eigenaren verlangen uiteraard een goede prijs om hun gedane investering terug te verdienen en de gemeente kan mogelijk geconfronteerd worden met meerdere prijsvaststellingsprocedures (indien er een voorkeursrecht op de percelen ligt).
Voorkeursrecht
De gemeente heeft diverse instrumenten die zij kan inzetten om deze speculatieve grondverkoop tegen te gaan. Zo kan de gemeente op grond van artikel 9.1 van de Omgevingswet een voorkeursrecht vestigen op percelen waarop een toekomstige ontwikkeling is voorzien. Daarmee zal een perceeleigenaar de grond eerst moeten aanbieden aan de gemeente indien verkoop wenselijk is (artikel 9.7 Omgevingswet). Wanneer dit voorkeursrecht gevestigd wordt voordat de percelen opgeknipt worden, kan het opkopen door kavelknippers voorkomen worden. Een gemeente zal in zo’n geval vaak overgaan tot aankoop. Op het moment dat de kavels al ‘geknipt’ zijn en de gemeente hier vervolgens een voorkeusrecht op legt, wordt ontwikkeling aanzienlijk ingewikkelder. In dat geval moet goed overwogen worden of het opgeknipte perceel nog wel wenselijk is voor de potentiële ontwikkeling. Bovendien zit er een beperkte houdbaarheid op het gevestigde voorkeursrecht.
Onteigening
Op grond van artikel 11.2 van de Omgevingswet kan de gemeente overgaan tot onteigening. Biedt dit een oplossing op het moment dat een grondhandelaar het perceel heeft opgekocht en opgeknipt heeft doorverkocht? Ook dat is geen eenvoudige opgave. Zo zal de gemeente eerst moeten proberen om minnelijk overeenstemming te bereiken met alle perceeleigenaren die veelal verspreid door het land wonen. Vervolgens zal de gemeente nog vele procedures moeten voeren indien er geen minnelijke overeenstemming bereikt wordt met de verschillende perceeleigenaren. De inzet van deskundigen, de vele uren die hierin gaan zitten en de procedurekosten zorgen ervoor dat een ontwikkeling mogelijk totaal niet meer rendabel is.
Informeren en waarschuwen
Zijn er dan geen andere mogelijkheden voor een gemeente om hier actief tegen op te treden? Het ligt het meest voor de hand om als gemeente te blijven waarschuwen voor dit soort praktijken. Door actief te informeren, kunnen particulieren bewust worden gemaakt van deze praktijken. De gemeente Amsterdam heeft onlangs grote borden geplaatst waarop gewaarschuwd werd voor grondspeculatie in Amsterdam-Noord. Op metershoge bouwborden werd duidelijk aangegeven dat er in Landelijk Noord niet gebouwd gaat worden.[9]
Ook de Friese gemeente Fryske Marren heeft vorig jaar nadrukkelijk gewaarschuwd voor deze speculatieve grondhandel. Daar kwamen signalen binnen dat een onderneming bouwkavels aanbood op grond die niet eens in eigendom was van het betreffende bedrijf. Dit bedrijf vertelde er niet bij dat er nooit een functiewijziging zou gaan plaatsvinden. Zodoende heeft de gemeente op haar website nadrukkelijk gewaarschuwd voor deze grondspeculatie.[10]
Actief informeren en waarschuwen lijkt het beste instrument dat de gemeente in handen heeft om op te treden tegen deze vorm van grondspeculatie. Door actief op de website, in de media maar ook met borden op locatie te waarschuwen kan men hopelijk steeds meer bewust gemaakt worden van deze handelspraktijken.
Toezicht door de notaris
Bij de levering van de gronden is altijd een notaris betrokken. Zonder de notaris kan immers de levering van grond niet plaatsvinden.[11] De notaris dient op grond van de wet onafhankelijk en onpartijdig te zijn.[12] Hij heeft zowel een zorgplicht als een ministerieplicht. De zorgplicht is op te splitsen in twee onderdelen. Als eerste houdt de zorgplicht in dat de beoogde rechtsgevolgen door het ondertekenen van de akte daadwerkelijk intreden. Aan de andere kant ziet de zorgplicht van de notaris erop dat wordt voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van juridische onkunde en feitelijk overwicht.[13] Op basis van de zorgplicht moet de notaris zich ervan overtuigen dat een partij weet waarvoor hij tekent. De notaris moet in dat kader wijzen op de risico’s die een bepaalde transactie met zich meebrengt. Als de notaris onvoldoende overtuigd is of een partij daadwerkelijk weet waar hij voor tekent, kan hij ervoor kiezen om niet tot ondertekening van de akte over te gaan. Deze keuze maakt een notaris niet zomaar, aangezien hij naast de zorgplicht ook een ministerieplicht heeft. Deze plicht houdt kort gezegd in dat hij niet zonder gegronde redenen zijn dienst mag weigeren.[14]
De rol van de notaris ligt bij de speculatieve grondhandel al enige tijd onder een vergrootglas. In verschillende procedures wordt de notaris verweten dat hij onvoldoende voorlichting heeft gegeven aan de koper van speculatieve gronden. De vorderingen worden zeker niet altijd toegewezen, maar in een recente uitspraak heeft het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden geoordeeld dat de notaris onrechtmatig heeft gehandeld.[15] In de betreffende casus zijn de akten door middel van volmachten gepasseerd en heeft de notaris de koper niet in persoon aan tafel gehad. Volgens het Hof heeft de notaris zich er onvoldoende van overtuigd dat de koper bekend was met de risico’s van de transacties.
Een lastige rol voor de notaris, temeer omdat hij pas in het proces wordt betrokken wanneer de koopovereenkomst al is getekend en de verplichtingen over en weer in beginsel al zijn aangegaan. Op basis van zijn ministerieplicht mag de notaris niet zomaar de uitvoering van de transactie wijzigen en uit de jurisprudentie is tot nu toe ook nog niet gebleken dat speculatieve grondhandel direct een gegronde reden tot dienstweigering oplevert. [16]
Van verschillende kanten wordt ervoor gepleit om de koopovereenkomst die ten grondslag ligt aan de levering van speculatieve grondhandel door de notaris te laten opstellen. In de huidige praktijk is een notariële koopovereenkomst niet verplicht. De notaris kan deze overeenkomst opstellen, maar in veel gevallen gebeurt dit door een makelaar of door partijen zelf. Als de notaris betrokken is bij het opstellen van de overeenkomst, betekent dit dat zijn zorgplicht ook al eerder kan worden ingezet. Vanuit die plicht zal de notaris bij het aangaan van de overeenkomst partijen al moeten wijzen op de risico’s en consequenties van de te sluiten overeenkomst.[17] In sommige gevallen zou de notaris kunnen voorkomen dat een vernietigbare koop wordt gesloten.[18]
Rol Kadaster
De splitsing van de percelen grond vindt plaats door het Kadaster. Door middel van de splitsapplicatie kunnen bepaalde organisaties kavels echter splitsen door het plaatsen van voorlopige kadastrale grenzen. Van deze mogelijkheid wordt bij speculatieve grondhandel vaak gebruik gemaakt. Uiteindelijk zal er na verloop van tijd door het Kadaster een definitieve grens worden bepaald. Bij de aanwijzing van deze grens zijn de betrokken partijen aanwezig.
Het aanwijzen van de grens van de gevormde percelen blijkt in de praktijk nog niet zo eenvoudig. De notaris die de voorlopige splitsing heeft verzorgd, heeft een lijn getrokken in het (agrarische) perceel. Het is echter lastig om die exacte lijn in het veld terug te vinden. De splitsing zorgt dus voor onduidelijke grenzen, waarbij het ook bij een eventuele doorverkoop moeilijk wordt om een toekomstige koper te laten zien welke kavel wordt gekocht. In dit kader heeft het Kadaster voorgesteld om definitieve splitsing voorafgaand aan de overdracht verplicht te stellen.[19]
Conclusie
Speculatieve grondhandel kent veelal verliezers. Zowel voor een gemeente (nadelig voor gebiedsontwikkeling) als voor een investeerder/koper (geen verwacht rendement) pakt een aankoop van dergelijke percelen nadelig uit. De kavelknipper (verkoper) lijkt hier de winnaar. Toch hebben we in recente uitspraken gezien dat ook deze partij niet altijd ongeschonden uit deze speculatieve grondhandel komt. In meerdere uitspraken heeft de rechter geoordeeld dat er sprake is van oneerlijke handelspraktijken. Een goede zaak uiteraard, maar toch is het ook goed om te kijken naar de rollen van de diverse partijen in dit proces.
Een gemeente heeft diverse instrumenten die zij kan inzetten om haar grondpositie te versterken. Het voorkeursrecht en de mogelijkheid om te onteigenen zijn hier voorbeelden van. Toch lijken deze instrumenten niet het meest geschikt als het gaat om het tegenaan van grondspeculatie. Om dit tegen te gaan lijkt het actief informeren en waarschuwen (zoals de gemeente Amsterdam en Fryske Marren eerder al deden) toch de beste optie te zijn als het gaat om de rol van een gemeente in dit geheel.
De notaris wordt nu veelal pas in het proces betrokken wanneer de koopovereenkomst met betrekking tot de betreffende grond al is getekend. In beginsel zal hij op grond van zijn ministerieplicht de koopovereenkomst moeten uitvoeren, tenzij hij gegronde redenen heeft om dit te weigeren. Speculatieve grondhandel kan eerder worden herkend en aangepakt wanneer de notaris al bij het opstellen van de koopovereenkomst in beeld is.
Verkoop van percelen kan nu nog plaatsvinden op basis van voorlopige kadastrale grenzen. Door een definitieve splitsing vooraf in deze situaties verplicht te stellen weet de koper wat hij koopt en in de toekomst eventueel weer kan doorverkopen.
Speculatieve grondhandel ligt al enige tijd onder een vergrootglas. Meerdere partijen kunnen een actieve rol vervullen om dit zoveel mogelijk tegen te gaan. Het is echter aan het kabinet om hierin het voortouw te nemen, de regelgeving aan te scherpen en toezicht te waarborgen.
- Bunskoek, R. Leter & R. Koops, ‘Notarissen beschermen nauwelijks tegen dubieuze grondhandel: kopers structureel belazerd’, RTL Nieuws 10 april 2023.
- online: kadaster.nl/-/4-vragen-over-beleggingspercelen.
- Van Bockxmeer, G. de Groot & E. van Rein, ‘Dubieuze handel in kavels veel omvangrijker dan gedacht’, Het Financieele Dagblad 13 april 2019.
- online: kadaster.nl/-/4-vragen-over-beleggingspercelen.
- Noord-Holland 10 augustus 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:7910.
- Midden-Nederland 24-01-2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:149.
- 18 Tweede Kamer, 2022-2023, Aanhangsel 1716, 27 februari
- Autoriteit Consument en Markt, ACM focust in 2023 op energie, digitale economie en verduurzaming (online, via ACM focust in 2023 op energie, digitale economie en verduurzaming | nl).
- RTL Nieuws, ‘Nog steeds geen regels voor dubieuze grondhandel, verkoop aan ‘kwetsbare mensen’ gaat gewoon door’, https://rtl.nl/nieuws/onderzoek/artikel/5425414/iedereen-wil-dat- het-stopt-maar-dubieuze-grondhandelaren-gaan.
- Groot de Fryske Marren, ‘De Fryske Marren waarschuwt voor dubieuze grondhandel in de gemeente’, https://grootdefryskemarren.nl/nieuws/algemeen/69053/de-fryske-marren-waarschuwt-voor-dubieuze-grondhandel-in-de-gemeente.
- Artikel 5:89 Burgerlijk
- Artikel 17 lid 1 Wet op het
- Visser en C.M.D.S. Pavillon, ’Beleggen in grond Wat is de wenselijke vorm van bescherming van de particuliere koper?’, WPNR 2024/7449, p. 132-134; HR 20 januari 1989, NJ 1989/766 (Groninger huwelijkse voorwaarden).
- W.A. Rheinfeld en T.F.H. Reijnen, ’De notaris en (vermeende) grondspeculatie. Laveren tussen ministerieplicht, Belehrung en dienstweigering’ , WPNR 2022/7357.
- Hof Arnhem-Leeuwarden18-06-2024, ECLI:NL:GHARL:2024:4079.
- Zie hierover: J.W.A. Rheinfeld, ’Speculeren over grondspeculatie. Over hebberigheid, misleiding, Belehrung en een mediacircus’, Ars Aequi
- Zie hierover: J.W.A. Rheinfeld, ’Speculeren over grondspeculatie. Over hebberigheid, misleiding, Belehrung en een mediacircus’, Ars Aequi AA20230930. Zie ook: KNB, Position paper speculatieve grondhandel, 14 juni 2023 (online, via tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2023A02762).
- . Visser en M.D.S. Pavillon, ’Beleggen in grond Wat is de wenselijke vorm van bescherming van de particuliere koper?’, WPNR 2024/7449, p. 132-134; HR 20 januari 1989, NJ 1989/766 (Groninger huwelijkse voorwaarden).
- ’Gespreksnotitie Kadaster ten behoeve van Rondetafelgesprek grondspeculatie met landbouwgrond’, 14 juni 2023, te raadplegen via tweedekamer.nl.
