Didam I

Op 15 november 2024 heeft de Hoge Raad het langverwachte Didam II-arrest gewezen, bijna drie jaar nadat het Didam I-arrest verscheen. Het Didam I-arrest heeft de praktijk achtergelaten met verschillende vragen over de handelswijze omtrent de Didam-regels. Denk bijvoorbeeld aan de vraag wat de rechtsgevolgen van Didam-strijdige overeenkomsten zijn. Uit het Didam I-arrest volgt dat een overheidslichaam dat voornemens is om een onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar de uitgifte van deze onroerende zaak. Het overheidslichaam moet in dat geval een selectieprocedure organiseren waarbij een koper geselecteerd wordt op basis van objectieve, redelijke en toetsbare selectiecriteria. Een overheidslichaam heeft beleidsruimte om deze selectiecriteria op te stellen. De basis van de Didam-regels ligt in het gelijkheidsbeginsel, dit volgt uit artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. De uitzondering op deze (Didam)regel houdt in dat een overheidslichaam geen selectieprocedure hoeft te organiseren indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden verwacht dat op grond van objectieve, redelijke en toetsbare criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de verwerving van de onroerende zaak.[1]

Didam II

De Hoge Raad heeft in het Didam II-arrest verduidelijkt dat de Didam-regels terugwerkende kracht kennen; de Didam-regels zijn daarmee van toepassing op het handelen van een overheidsorgaan dat heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de uitspraak in het Didam I-arrest. De Didam-regels zijn namelijk gebaseerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaraan het overheidslichaam zich moet houden. Daarnaast heeft de Hoge Raad een belangrijke vraag uit de praktijk beantwoord: het handelen door een overheidslichaam in strijd met de regels uit art. 3:14 BW levert geen strijd op met een dwingende wetsbepaling zoals bedoeld in art. 3:40 lid 2 BW. Een koopovereenkomst die in strijd met de Didam-regels is gesloten, is dan ook niet op die grond nietig of vernietigbaar.[2]

Daarentegen heeft de Hoge Raad overwogen dat een overheidslichaam dat in strijd met de Didam-regels overgaat tot verkoop van een onroerende zaak, in beginsel onrechtmatig handelt jegens een (potentiële) gegadigde die bij de verkoop ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen. Op die grond kan het overheidslichaam dan ook schadeplichtig zijn jegens de benadeelde (potentieel) gegadigde.[3] Ten slotte heeft de Hoge Raad overwogen dat, zolang er geen overeenkomst is gesloten die het overheidslichaam verplicht tot levering of zolang de levering nog niet heeft plaatsgevonden, onder omstandigheden aanleiding kan bestaan om op vordering van de gegadigde het overheidslichaam op die grond te verbieden om tot verkoop of tot levering aan een ander over te gaan.[4]

In dit artikel worden drie opvallende uitspraken sinds het verschijnen van het Didam II-arrest besproken. Deze uitspraken zijn van belang voor gemeenten en andere overheidslichamen, omdat deze aantonen hoe in de praktijk moet worden omgegaan met de uitgifte van grond en de inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.  

1.        Rechtbank Den Haag 8 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:52 – Overheidslichaam heeft beleidsruimte om “min of meer” subjectieve kwaliteitscriteria opstellen

De Hoge Raad heeft in het Didam II-arrest onderstreept dat overheidslichamen beleidsruimte hebben om objectieve, redelijke en toetsbare selectiecriteria op te nemen in een beleidsregeling.[5] De rechtbank Den Haag is in een interessante uitspraak van 8 januari 2025 nader ingegaan op deze overweging.

Het Rijksvastgoedbedrijf heeft op 21 november 2019 een verkoopprocedure gestart voor de verkoop van een monumentaal complex. Potentiële kopers konden zich tot 23 januari 2020 formeel aanmelden als belangstellenden. Het Consortium (bestaande uit Stichting Het Drentse Landschap, BOEI en Vereniging Nationale Monumentenorganisatie) heeft de selectieprocedure gewonnen en is daarmee boven KNSF Vastgoed II B.V. (hierna: KNSF) geëindigd. De selectieprocedure heeft plaatsgevonden op basis van een Biedboekprocedure, zoals dat gebruikelijk is bij het Rijksvastgoedbedrijf. KNSF heeft zich op het standpunt gesteld dat de Biedboekprocedure niet eerlijk is verlopen, nadat zij openbaar gemaakte stukken van het Rijksvastgoedbedrijf heeft ingezien. KNSF vordert dan ook (onder meer) een verklaring voor recht dat de tussen het Rijksvastgoedbedrijf en het Consortium gesloten koopovereenkomst ten aanzien van het monumentaal complex nietig is dan wel vernietigbaar ofwel om alle gedaagden te veroordelen tot het ongedaan maken van alle koop- en leveringshandelingen.[6]

De rechtbank gaat allereerst in op de beleidsruimte die een overheidslichaam heeft om kwaliteitscriteria op te stellen die min of meer subjectief zijn om daarmee een vergelijkende toets uit te voeren. Het is volgens de rechtbank inherent aan het gebruik van dergelijke criteria dat de uitkomst van de procedure minder voorspelbaar wordt waardoor (schijn van) favoritisme, willekeur of ongelijkheid dreigt. Het overheidslichaam moet daarom duidelijk motiveren waarop zij haar uiteindelijke keuze heeft gebaseerd. Het staat voorop dat het overheidslichaam ook bij de beoordeling van subjectieve criteria niet achteraf mag selecteren op basis van punten waarvan vooraf onvoldoende bekend was of had kunnen zijn dat deze relevant(er) waren voor de beoordeling, ook niet als zij haar keuze duidelijk motiveert.[7]

Heeft het Rijksvastgoedbedrijf het gelijkheidsbeginsel geschonden?

Allereerst wordt door de rechtbank ingegaan op het feit dat het Consortium heeft verzuimd om de relevante ervaring van de aan het Consortium deelnemende partijen te onderbouwen – dat was wel vereist conform de ‘Opgave Geschiktheid’ – waardoor een objectieve beoordeling door de Beoordelingscommissie niet mogelijk was. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft in het Biedboek echter voorzien in een dergelijk geval, voor het herstel van dit gebrek zou het nodig zijn dat het Consortium alsnog de relevante ervaring van de deelnemende partijen zou onderbouwen. Dat is een omissie die zich (mede met inachtneming van het Biedboek) eenvoudig voor herstel leent. Er is dus geen sprake van een schending van het gelijkheidsbeginsel of van het vertrouwensbeginsel.[8]

Bovendien weegt mee dat het Consortium, ten opzichte van andere aanmelders, geen concurrentievoordeel heeft verkregen doordat het Consortium de kans kreeg om het gebrek in de Opgave Geschiktheid te herstellen. Daarbovenop geldt dat KNSF en het Consortium gelijk zijn behandeld, omdat zij allebei de kans hebben gekregen om hun visie nader toe te lichten. De rechtbank komt zodoende tot het oordeel dat er geen sprake is van ongelijke behandeling van KNSF en het Consortium.

Geen schadevergoeding voor eiser

Verder is het interessant dat de rechtbank ingaat op een hypothetische situatie: zelfs indien het Rijksvastgoedbedrijf onrechtmatig jegens KNSF zou hebben gehandeld doordat zij het Consortium in de Biedboekprocedure zou hebben bevoordeeld, dan kunnen de vorderingen van KNSF alsnog niet worden toegewezen. Er bestaat namelijk geen causaal verband tussen de vermeende onrechtmatige daad van het Rijksvastgoedbedrijf en de door KNSF geleden schade. KNSF zou de procedure namelijk nooit hebben gewonnen. Het stond voorop dat er een koper moest worden gevonden die in voldoende mate in staat zou zijn om de monumentwaarde van het complex te waarborgen. De rechtbank komt tot het oordeel dat de kans nihil is dat het complex aan KNSF zou zijn verkocht, zodat KNSF ook geen ontwikkelwinst kan zijn misgelopen.[9]

2.     Rechtbank Den Haag 29 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:4022 – In bezit zijn van publiekrechtelijke vergunning – met privaatrechtelijke toestemming – redelijk (selectie)criterium

De Nederlandse Staat heeft op 25 oktober 2023 aan marktpartijen meegedeeld dat men voor het realiseren van een aanvullende voorziening (in dit geval een energielaadpunt) op een verzorgingsplaats langs de Rijksweg A6, dient te beschikken over een Wbr-vergunning en over de privaatrechtelijke toestemming van de Staat. Dat is in dit geval in de vorm van een huurovereenkomst. De Staat heeft de daarbij geldende toetsingscriteria vermeld. Omdat Fastned als enige over de vereiste Wbr-vergunning beschikt heeft de Staat – aldus de voorzieningenrechter – in redelijkheid tot de conclusie kunnen komen dat Fastned als enige serieuze gegadigde moet worden aangemerkt. Shell wordt daarmee niet aangemerkt als zijnde een serieuze gegadigde. De Staat heeft namelijk in haar beleid vastgelegd dat men publiekrechtelijke toestemming nodig heeft voor het mogen realiseren en exploiteren van voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs de Nederlandse rijkswegen. Daar komt bij dat de Staat voldoende heeft onderbouwd dat Shell weliswaar bezwaar heeft gemaakt tegen het voornemen, maar dat zij niet heeft aangetoond dat zij ook als gegadigde moest worden aangemerkt, zoals in het Voornemen was voorgeschreven. Zij heeft geen vergunning aangevraagd, en dus ook geen vergunning verkregen, voor een aanvullende voorziening op De Lepelaar.[10] Wat ook meespeelt is dat Shell de mogelijkheid heeft gehad om een zienswijze in te dienen tegen het ontwerp voor de wijzigingsvergunning, maar dat heeft nagelaten. De Staat heeft daarmee niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld.

Is het criterium dat een gegadigde over een vergunning moet beschikken strijdig met het gelijkheidsbeginsel?

Shell stelt dat het feit dat de Staat het criterium hanteert dat een gegadigde voorafgaand aan de gunning moet beschikken over een Wbr-vergunning, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Fastned is de enige partij die beschikt over een Wbr-vergunning. Andere gegadigden zouden volgens Shell geen gelijke kans worden geboden om voor de huur van een perceel in aanmerking te komen. De Staat heeft echter gesteld dat voor het realiseren van voorzieningen op verzorgingsplaatsen naast een Wbr-vergunning ook privaatrechtelijke toestemming van de Staat nodig is, bijvoorbeeld in de vorm van een huurovereenkomst. Deze toestemming komt pas aan de orde nadat een vergunning is verleend, daarvan zijn marktpartijen op de hoogte gebracht. Voor energielaadpunten als basisvoorziening wordt een openbare inschrijfprocedure georganiseerd, waarbij de verdeling plaatsvindt door loting. Bij aanvullende voorzieningen geldt het beginsel van wie het eerst komt, wie het eerst maalt. Het criterium dat gegadigden over een Wbr-vergunning moeten beschikken draagt bij aan het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats en het algemeen belang. De voorzieningenrechter stelt dat de Staat hiermee in de redelijkheid van het hanteren van dit criterium voldoende aannemelijk heeft gemaakt, waardoor ook bij dit criterium geen sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel. Shell heeft de kans gehad om mee te dingen naar het recht om een energielaadpunt als basisvoorziening te realiseren en daarnaast heeft Shell de mogelijkheid gehad om een Wbr-vergunning aan te vragen voor een aanvullende voorziening op de Lepelaar. Daar heeft Shell echter van afgezien.[11]

Al met al betekent dit dat de Staat terecht het criterium heeft mogen hanteren dat een gegadigde over een (Wbr-)vergunning moet beschikken om te mogen meedingen naar de verhuur van een perceel ten behoeve van (de uitbreiding van) laadstations. In dit kader is het interessant om te benoemen dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland recentelijk in een vergelijkbare casus tot eenzelfde oordeel is gekomen. Ook de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland oordeelde namelijk dat het criterium dat een gegadigde moet beschikken over publiekrechtelijke toestemming van de Staat een objectief, toetsbaar en redelijk criterium is om in aanmerking te komen voor een aanvullende voorziening (in de vorm van een huurovereenkomst). Dat valt onder de beleidsruimte van een overheidslichaam.[12]

3.     Hof Den Haag 18 maart 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:476 – Gemeente mag kavels één-op-één verkopen, met inachtneming eigendomspositie koper en woningnood

In de uitspraak van het hof Den Haag van 18 maart 2025 (hoger beroep van een kort geding) komt wederom duidelijk naar voren dat een overheidslichaam beleidsruimte heeft en dat mag gebruiken om aan de gehanteerde (selectie)criteria invulling te geven.[13]

In deze uitspraak gaat het om een geschil tussen Aldi Vastgoed B.V. en de Gemeente Leiden. De gemeente Leiden is voornemens om vier kavels (bouwrijpe) grond te verkopen aan ontwikkelaar Urban Interest. Aldi is het oneens met dit voornemen en stelt dat de gemeente alsnog een openbare selectieprocedure moet organiseren. Urban Interest is eigenaar van een flatgebouw tegenover station Leiden. In dit flatgebouw huurt Aldi een winkelruimte op de begane grond. De gemeente is al vanaf 2012 voornemens om het stationsgebied te herontwikkelen. In 2021 heeft de gemeente de Gebiedsvisie Stationsgebied vastgesteld, daarvoor heeft zij een Woningbouwimpuls-subsidie ontvangen. Het ontwikkelingsgebied bestaat onder meer uit het flatgebouw dat in eigendom is van Urban Interest en drie andere kavels die in eigendom zijn van de gemeente. Uit de concept-intentieovereenkomst (tussen de gemeente en Urban Interest) blijkt dat deze partijen het volgende voornemen hebben: de gemeente koopt de flat van Urban Interest en sloopt de flat vervolgens, waarna de gemeente de te verkopen percelen (inclusief het perceel waarop de flat staat) bouwrijp verkoopt en levert aan Urban Interest. Urban Interest zal de bouwplannen ten aanzien van de percelen voor eigen rekening en risico realiseren. De gemeente geeft bovendien aan dat spoedige herontwikkeling gewenst is vanwege de subsidie die de gemeente heeft verkregen.[14] 

Eén serieuze gegadigde

Het hof overweegt onder meer dat vanwege de woningnood en de aan de gemeente verleende subsidie herontwikkeling op korte termijn wenselijk is. Bovendien heeft de gemeente medewerking van Urban Interest nodig om het doel van de herontwikkeling (conform de Gebiedsvisie) te bereiken. In dat kader is het van belang dat het voor Urban Interest niet haalbaar is om zelfstandig tot herontwikkeling van haar grond over te gaan. Urban Interest is enkel bereid om mee te werken aan de gewenste herontwikkelingsplannen van de gemeente, als de gemeente het flatgebouw aankoopt, sloopt en vervolgens bouwrijp maakt en daarna alle vier de percelen (terug)verkoopt aan Urban Interest, die de gronden vervolgens zal herontwikkelen.[15] Deze redenen zijn volgens het hof objectief, toetsbaar en redelijk en ook in dat kader gepubliceerd. Dat de publicatie geen opsomming van criteria bevat doet niet ter zake, zolang de gemeente maar goed en toetsbaar uitlegt dat er slechts één serieuze gegadigde is. Het hof overweegt vervolgens: “De ratio van de Didam-regels is immers dat (derde) belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld om na te gaan waarom het overheidslichaam van plan is de onroerende zaken aan een bepaald bedrijf te verkopen in plaats van een openbare selectieprocedure te organiseren en om tegen dat voornemen op te kunnen komen als die redenen volgens die derden de toets der kritiek van het Didam-arrest niet kunnen doorstaan.” [16] Daarmee heeft de gemeente voldaan aan de Didam-regels, dit heeft de gemeente conform de Didam-regels goed onderbouwd met inachtneming van haar beleidsruimte.

Rechter toetst (selectie)criteria terughoudend

Ter aansluiting op wat de rechter hiervoor heeft overwogen is een uitspraak van de rechtbank Rotterdam interessant: in deze uitspraak heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat een rechter, bij de beoordeling van (kwalitatieve)selectiecriteria slechts een beperkte toetsingsvrijheid toekomt. Beoordelaars hebben dus de nodige vrijheid om criteria te toetsen. De rechter kan slechts ingrijpen indien aan de beoordeling evident fouten kleven.[17] Let wel: het gaat hier om een kort geding en niet om een bodemzaak, het betreft aldus een voorlopig oordeel van de rechter. Hiermee staat niet vast dat hogere rechters tot eenzelfde oordeel zullen komen.  

Neem een duidelijke en volledige beleidsregeling op in het kader van de Didam-arresten

Sinds de Hoge Raad het Didam II-arrest heeft gewezen zijn er al diverse uitspraken van feitenrechters geweest. De verwachting is dat er meer uitspraken zullen volgen, mede omdat de Hoge Raad in het Didam II-arrest niet alle Didam-vragen beantwoord heeft. Bovendien wordt de bodemprocedure van het Didam-arrest vervolgd bij het gerechtshof Den Haag en hebben we de laatste Didam-uitspraak nog niet gehad. In de (feiten) rechtspraak zien we echter een duidelijke lijn sinds het Didam II-arrest is gewezen: overheidslichamen hebben beleidsruimte om (selectie)criteria op te stellen aan de hand waarvan een gegadigde wordt geselecteerd, zolang dit voornemen goed en deugdelijk wordt gemotiveerd. Wij raden gemeenten en andere overheidslichamen aan om een duidelijke en volledige beleidsregeling op te nemen in het kader van de Didam-arresten. Het is raadzaam om in een beleidsregeling – bijvoorbeeld in het kader van gronduitgifte – op te nemen hoe een selectieprocedure plaatsvindt, hoe de beoordeling van de inschrijvers/gegadigden plaatsvindt in het kader van de te hanteren selectiecriteria en in welke gevallen bijvoorbeeld sprake zou kunnen zijn van één-op-één contracteren met de (in dat geval) énige serieuze gegadigde.

Wilt u ondersteuning van een ervaren jurist bij het opstellen van Didam-beleid of bij Didam-gerelateerde vragen? Neem dan contact met ons op via onze Adviesdesk en ontdek wat wij voor u kunnen betekenen.

[1] HR 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778.

[2] HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661, r.o. 3.2.3.

[3] HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661, r.o. 3.4.2.

[4] HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661, r.o. 3.4.2.

[5] HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661, r.o. 3.5.3.

[6] Rb. Den Haag 8 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:52, r.o. 3.1.

[7] Rb. Den Haag 8 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:52, r.o. 4.7.

[8] Rb. Den Haag 8 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:52, r.o. 4.9.

[9] Rb. Den Haag 8 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:52, r.o. 4.18.

[10] Rb. Den Haag 29 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:4022, r.o. 5.12.

[11] Rb. Den Haag 29 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:4022, r.o. 5.19.

[12] Rb. Midden-Nederland 7 maart 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:927, r.o. 3.14.

[13] Hof Den Haag 18 maart 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:476.

[14] Hof Den Haag 18 maart 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:476, r.o. 3.1-3.10.

[15] Hof Den Haag 18 maart 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:476, r.o. 6.2.

[16] Hof Den Haag 18 maart 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:476, r.o. 6.3.

[17] Rb. Rotterdam 25 februari 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:3919, r.o. 4.2.