Kavelruil is een vorm van gebiedsinrichting waarbij minimaal 3 partijen vrijwillig hun onroerende zakenruilen. Kavelruil kan helpen bij het realiseren van een efficiëntere en duurzamere verdeling vangronden. In een kavelruilovereenkomst leggen de partijen de nieuwe verdeling van onroerende zaken vast. Dit artikel bespreekt de belangrijkste juridische aspecten van kavelruil, de stappen in het proces, en hoe de Omgevingswet nieuwe mogelijkheden biedt, terwijl we ook aandacht besteden aan de uitdagingen en belemmeringen die kunnen optreden.[1]

Wat is kavelruil?

Zoals hierboven beschreven is kavelruil een vorm van gebiedsinrichting waarbij minimaal drie eigenaren vrijwillig hun eigendommen met elkaar ruilen. Het proces wordt vaak gebruikt om de landbouwstructuur te verbeteren, natuur- en recreatiedoelen te realiseren, of stedelijke gebieden efficiënter in te richten. Kavelruil biedt voordelen zo als een betere indeling van gronden. Daarnaast biedt het ook voordelen ten opzichte van traditionele aan- en verkooptransacties. Dit wordt hieronder verder besproken.

Vrijwillige basis

Deelname aan een kavelruilproces is vrijwillig. Dit onderscheidt het van instrumenten zoals onteigening of verplichte herverkaveling. Eigenaren, hypotheekhouders, en zakelijke gerechtigdenmoeten instemmen met de afspraken in de kavelruilovereenkomst. Deze vrijwillige basis zorgt voorflexibiliteit en samenwerking tussen partijen.

Toepassingsgebieden

Kavelruil kan worden toegepast in zowel landelijke gebieden als stedelijke gebieden.

Landelijke gebieden: Dit is een snel en eenvoudig alternatief voor herverkaveling.[2] Agrarische ondernemers kunnen hiermee hun bedrijfsomstandigheden verbeteren, bijvoorbeeld door kavels samen te voegen voor betere bereikbaarheid. Ook kan kavelruil bijdragen aan natuur-, waterbeheer-en recreatiedoelen.

Stedelijke gebieden: Nieuw onder de Omgevingswet is dat kavelruil ook in stedelijk gebied mogelijk is. Dit helpt bijvoorbeeld bij het oplossen van eigendomsversnippering als daarmee het realiseren van gewenste ruimtelijke ontwikkelingen makkelijker wordt, bij herstructurering van verouderde gebieden en bij het voorkomen van leegstand. Toepassingen zijn bijvoorbeeld:

• Wijziging van perceelgrenzen bij nieuwbouw.
• Samenvoegen van percelen voor herontwikkeling van bedrijventerreinen.
• Ruilen van eigendommen tussen stedelijk en landelijk gebied om leegstand van agrarische bebouwing te voorkomen.

Juridische basis en aspecten

Afdeling 12.6 van de Omgevingswet regelt de juridische aspecten van kavelruil. De eigendomsoverdracht vindt plaats via een door de notaris opgestelde kavelruilakte, die wordt ingeschreven in het Kadaster. De voorwaarden voor kavelruil in het landelijk gebied (artikel 12.47 Omgevingswet) zijn:

1. Minimaal drie eigenaren brengen onroerende zaken in;
2. Minimaal twee eigenaren krijgen onroerende zaken toebedeeld;
3. De kavelruil moet voldoen aan de nadere voorwaarden uit artikel 12.47.

De nadere voorwaarden voor landelijke kavelruil volgens artikel 12.47 Omgevingswet zijn dat kavelruilgeen betrekking mag hebben op kavels die: a) deel uitmaken van een aaneengesloten samenstel van percelen bestemd voor wonen, recreatie, niet-agrarische bedrijvigheid of stedelijk groen, b) worden gebruikt voor ontgronding, tenzij deze na ontgronding geschikt worden voor landbouw, natuur of kleinschalige recreatie.

Er zijn ook fiscale aspecten verbonden aan kavelruil. Bij kavelruil in het landelijk gebied kan vrijstelling van overdrachtsbelasting gelden, mits het bijdraagt aan de verbetering van het landelijk gebied.[3]

Voordelen ten opzichte van traditionele aan- en verkooptransacties

Waarom zou je kiezen voor kavelruil in plaats van losse verkoop- en aankooptransacties? Er zijn meerdere voordelen, zowel financieel als praktisch. Ten eerste biedt kavelruil fiscale voordelen. Dit wordt later in dit artikel nader besproken. Ten tweede kan bij een kavelruil een bestaande hypotheek op ingebrachte onroerende zaken ‘meeverhuizen’ naar de nieuw verkregen eigendommen. Dit voorkomt dat een nieuwe hypotheekakte moet worden opgesteld, wat tijd en notariskosten bespaart. Voor veel ondernemers en particulieren is dit een aantrekkelijk voordeel, omdat het administratieve lasten en extra financieringskosten voorkomt. Ten derde helpt kavelruil bij het samenvoegen van versnipperde percelen, waardoor de landbouwstructuur wordt verbeterd. Grotere en logischer ingedeelde percelen zorgen voor lagere kosten, hogere productiviteit en verbeterde bereikbaarheid. Dit zijn slechts enkele van de voordelen die kavelruil te bieden heeft. Naast deze financiële en praktische voordelen zijn er nog tal van andere voordelen, zoals de mogelijkheden voor natuurontwikkeling, infrastructuurverbetering en ruimtelijke ordening. Hoewel deze lijst niet uitputtend is, laat het wel zien dat kavelruil een aantrekkelijk en veelzijdig instrument is voor zowel particulieren als bedrijven die hun grondpositie willen optimaliseren.

Stappen bij kavelruil

Het kavelruilproces (vrijwillige kavelruil) bestaat uit zeven stappen.[4]

1. Initiatief

Het proces start met een initiatief vanuit bijvoorbeeld een provincie, waterschap, gemeente of een particuliere grondeigenaar. De initiatiefnemer brengt de eerste belanghebbenden in kaart en onderzoekt of er voldoende motivatie is om een kavelruilproject te starten. Dit gebeurt doorgaansdoor:

• Het opstellen van een projectplan;
• Voorlichtingsbijeenkomsten voor grondeigenaren;
• Inventarisatie van potentiële deelnemers en betrokken gronden.

2. Verkenning

Het doel is te onderzoeken of er voldoende belangstelling is ondergrondeigenaren om de kavelruil te realiseren. Dit onderzoek kan bijvoorbeeld plaatsvinden via persoonlijke gesprekken en een gezamenlijke(informatieve) bijeenkomst. Daarnaast kan een verkavelingsanalyse in het gebied worden uitgevoerd om inzicht te krijgen in de potentiële voordelen van het ruilen van percelen. Aan het einde van deze verkennende fase moet duidelijk zijn welke eigenaren bereid zijn mee te werken aan de kavelruil, welke percelenzij hiervoor beschikbaar stellen en of de gestelde doelen naar verwachting haalbaar zijn.

3. Concept ruilplan

Op basis van de uitkomsten van de verkenningsfase kan een concept ruilplan worden opgesteld. Dit plan beschrijft:

• De voorlopige verdeling van de gronden;
• Mogelijke wijzigingen in eigendomsgrenzen;
• Voorgestelde infrastructuuraanpassingen.

Tijdens deze fase werken eigenaren samen met kavelruilcoördinatoren en adviseurs. In sommige gevallen worden er meerdere concepten gepresenteerd om tot een optimale oplossing te komen.

4. Taxatie

Onafhankelijke taxateurs beoordelen de waarde van de gronden. Dit is een cruciale stap om te waarborgen dat de ruil rechtvaardig en evenwichtig is. De taxatie houdt rekening met de ligging en bereikbaarheid, de bodemkwaliteit en gebruiksmogelijkheden en eventuele bebouwingen of opstallen.

5. Definitief ruilplan

Op basis van de taxatieresultaten wordt het definitieve ruilplan opgesteld. Deze fase omvatgroepsbijeenkomsten waarin het plan wordt besproken, het doorvoeren van laatste aanpassingen ende formele goedkeuring van alle betrokkenen.

6. Kavelruilovereenkomst en akte

Het definitieve ruilplan wordt vastgelegd in een kavelruilovereenkomst. Deze overeenkomst wordt door de notaris omgezet in een kavelruilakte. De akte wordt vervolgens ingeschreven bij het Kadaster, waarmee de eigendomsoverdracht officieel is. De akte bevat onder andere de beschrijving van de overgedragen percelen, de namen van de oude en nieuwe eigenaren en eventuele voorwaarden, zoals erfdienstbaarheden.

7. Ingebruikname

Na inschrijving van de kavelruilakte kunnen de nieuwe eigenaren de toegewezen kavels in gebruik nemen. In de praktijk kan worden afgesproken dat de ingebruikname wordt afgestemd op seizoensgebonden factoren, zoals het oogstseizoen.

De Omgevingswet

Verbreding toepassingsgebied

De Omgevingswet heeft een grote invloed op de mogelijkheden en uitvoering van kavelruil. De wet biedt meer ruimte en flexibiliteit om kavelruil in te zetten voor gebiedsontwikkeling. De Omgevingswet heeft de mogelijkheden voor kavelruil namelijk uitgebreid naar stedelijke gebieden. Kavelruil is een nuttig instrument wanneer eigenaren hun plannen voor stedelijke gebiedsontwikkeling niet kunnenuitvoeren door een te sterke versnippering van eigendomsposities. Stedelijke kavelruil kan in de volgende gevallen worden toegepast[5]:

• Bij herontwikkeling van stedelijke gebieden: waar de huidige indeling van percelen nieuwe bouwprojecten belemmert;
• Voor het vernieuwen van verouderde locaties: door gebouwen te ruilen, kunnen leegstaande panden en verouderde gebieden een nieuwe functie krijgen;
• Op overgangsgebieden tussen stad en platteland: waar kavelruil leegstand van voormalige agrarische gebouwen kan voorkomen.

Dankzij de Omgevingswet is stedelijke kavelruil een flexibel instrument voor ruimtelijke herontwikkeling, waardoor het makkelijker wordt om eigendomsstructuren aan te passen aan nieuwe stedelijke functies. Voorafgaand aan de wettelijke invoering werd in 2016 het Stimuleringsprogramma Stedelijke Kavelruil (SSKR) gestart om pilots uit te voeren en praktijkervaring op te doen. Dit programma ondersteunde partijen die wilden experimenteren met stedelijke kavelruil. Het Stimuleringsprogramma bestond uit tien pilots waarin werd geëxperimenteerd met de inzet van stedelijke kavelruil. Dit programma is in mei 2019 afgerond. De resultaten van het SSKR bevestigden dat stedelijke kavelruil een waardevol instrument is bij complexe eigendomssituaties en de samenwerking tussen publieke en private partijen bevordert.[6]

Fiscale voordelen

Een belangrijke stimulans voor kavelruil onder de Omgevingswet is de fiscale vrijstelling van overdrachtsbelasting, zoals hiervoor vermeld. Deze vrijstelling is vastgelegd in de Wet op belastingen van rechtsverkeer (artikel 15, eerste lid) en geldt voor kavelruil in het landelijk gebied mits deze bijdraagt aan een betere inrichting van het gebied. De Belastingdienst toetst of de ruildaadwerkelijk leidt tot een verbetering van de ruimtelijke structuur.

Vanaf 1 januari 2025 gelden er beperkingen voor de vrijstelling. Alleen agrarische bedrijfswoningen en bedrijfsmatig gebruikte opstallen binnen de landbouwkomen dan nog in aanmerking. Dit moet bijdragen aan het behoud van landbouwgronden en actieve agrarische bedrijven. Voor stedelijke kavelruil geldt geen vrijstelling van overdrachtsbelasting, maar het efficiënter bundelen van eigendommen kan op zichzelf al aanzienlijke kostenbesparingen opleveren.

Belemmeringen

Hoewel kavelruil een effectief instrument is voor gebiedsinrichting, kunnen er verschillende belemmeringen optreden die het proces vertragen of zelfs blokkeren. Deze obstakels kunnen juridisch, planologisch, sociaal of economisch van aard zijn. Daarnaast zijn er wettelijke grenzen die onrechtmatige verrijking en schade aan publieke belangen voorkomen.

Juridische belemmeringen

Juridische knelpunten bij kavelruil ontstaan vooral door conflicten over eigendomsrechten, contractuele verplichtingen en wettelijke goedkeuringen, wat het proces kan vertragen of zelfs blokkeren. Een belangrijk obstakel is het risico op onrechtmatige verrijking. Dit houdt in dat de kavelruil niet mag leiden tot een situatie waarin een van de partijen onevenredig wordt bevoordeeld. Alle betrokken partijen moeten een eerlijke en evenwichtige waarde ontvangen die in verhouding staat tot de eigendommen die zij hebben ingebracht.

Daarnaast kunnen zakelijke rechten het proces aanzienlijk vertragen. Volgens artikel 12.44, derde lid, van de Omgevingswet moeten hypotheekhouders instemmen met de kavelruil om de rechten op de nieuwe percelen rechtsgeldig over te dragen. Voor pachters geldt geen expliciete instemmingsvereiste, maar hun positie wordt beschermd op grond van artikel 12.28, eerste lid, van de Omgevingswet. Dit artikel bepaalt dat bestaande pachtverhoudingen zoveel mogelijk in stand blijven bij een ruilbesluit. Andere partijen met zakelijke rechten hoeven niet expliciet in te stemmen met de kavelruil. Wel is het noodzakelijk om deze rechten zorgvuldig in kaart te brengen en, indien nodig, opnieuw vast te leggen in de kavelruilakte om hun voortbestaan of een passende compensatie te waarborgen. Zonder de goedkeuring van de hypotheekhouder kan de overdracht van rechten op de nieuwe percelen niet rechtsgeldig plaatsvinden, wat het proces compliceert.

Ook bestaande erfdienstbaarheden kunnen problemen opleveren. Dit zijn gevestigde rechten, zoal shet recht van overpad, die de gebruiksmogelijkheden van een perceel beperken. Bij de herverkavelingmoeten deze erfdienstbaarheden zorgvuldig worden geïnventariseerd en, waar nodig, aangepast om te voorkomen dat ze de nieuwe eigendomssituatie blokkeren.

Als de herverkaveling onderdeel is van een bestuursrechtelijk besluit, bijvoorbeeld bij een wettelijke herverkaveling, kunnen belanghebbenden, zoals omwonenden of andere grondeigenaren, bezwaar aantekenen op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij kunnen bezwaar maken tegen het besluit bij het betreffende bestuursorgaan en, indien nodig, beroep instellen bij de rechter. Als deze bezwaren niet tijdig worden afgehandeld, kan dit leiden tot langdurige juridische procedures en aanzienlijke vertragingen in het proces.

Bij een vrijwillige kavelruil zonder overheidsingrijpen geldt geen bestuursrechtelijke bezwaarprocedure. Wel kunnen derden, zoals aangrenzende grondeigenaren, civielrechtelijke stappen ondernemen als zij menen dat hun rechten worden geschaad. Dit kan bijvoorbeeld als zij een bestaand recht van overpad verliezen, ernstige hinder ondervinden (op grond van artikel 5:37BW) of schade lijden door de herverkaveling. In dat geval kunnen zij via een civiele procedure hun belangen laten toetsen en eventueel schadevergoeding vorderen.

Planologische en milieutechnische belemmeringen

Naast juridische kwesties zijn er ook planologische en milieutechnische knelpunten die vaak voorkomen bij kavelruil. Bestaande omgevingsplannen kunnen kavelruil bemoeilijken als de voorgestelde ruil niet in overeenstemming is met het geldende plan. Wijzigingen hierin vereisen vaak langdurige procedures met inspraakrondes en toetsing aan ruimtelijke kaders, wat het proces kan vertragen.

Verder mag de kavelruil geen ongeoorloofde belemmeringen veroorzaken voor openbare belangen. Dit betekent dat de ruil zorgvuldig moet worden getoetst op de mogelijke effecten voornatuurgebieden en waterhuishouding. Ook het behoud van cultuurhistorische waarden, zoals landschapselementen of monumentale gebouwen, speelt hierin een rol. Daarnaast is het belangrijk dat bestaande infrastructuur, zoals wegen en nutsvoorzieningen, beschermd blijft en dat de bereikbaarheid niet verslechtert.

Milieueffecten vormen een extra uitdaging. Als de kavelruil leidt tot potentiële schade aan de natuur, verstoring van de waterhuishouding of verslechtering van de luchtkwaliteit, kunnen aanvullende vergunningseisen nodig zijn. Bovendien kunnen negatieve milieueffecten bezwaarprocedures teweegbrengen, omdat belanghebbenden vrezen voor aantasting van hun leefomgeving, verslechtering van de ecologische kwaliteit of waardevermindering van hun eigendommen, wat het proces verder kan vertragen.

Sociale en economische belemmeringen

Ten slotte spelen menselijke en financiële factoren een cruciale rol bij kavelruil. Het komt wel eens voor dat eigenaren weerstand ervaren, vooral wanneer het onderlinge vertrouwen tussen betrokkenactoren ontbreekt. Vertrouwen in elkaars intenties, transparantie over belangen en opencommunicatie zijn essentieel voor een succesvol verloop van het kavelruilproces. Een gebrek aan dit vertrouwen kan voortkomen uit onzekerheid over het proces, onvoldoende informatievoorziening of onenigheid over de waardebepaling van de percelen. Als eigenaren zich niet gehoord of benadeeld voelen, kan dit de bereidheid tot deelname aanzienlijk verminderen.[7]

Daarnaast kunnen taxatiegeschillen ook een knelpunt vormen. Wanneer betrokkenpartijen het niet eens worden over de waarde van de in te brengen of te ontvangen percelen, kan dit leiden tot langdurige onderhandelingen of zelfs juridische procedures. Een accurate, onafhankelijke taxatie is daarom van grootbelang, maar geschillen zijn desondanks vaak onvermijdelijk. Voor een geslaagde kavelruil is het van belang dat de percelen van gelijke waarde zijn. Daarnaast kunnen financiële drempels het proces bemoeilijken. De kosten die gepaard gaan met taxaties, notariële akten en aanpassingen van kadastrale grenzenkunnen voor sommige eigenaren een te grote hindernis vormen. Als er onvoldoende middelen zijn om deze kosten te dekken, kan dit de voortgang van de kavelruil ernstig belemmeren. Om dit probleem te ondervangen, kunnen verschillende oplossingen worden overwogen. In sommige gevallen is er financiële ondersteuning vanuit de gemeente, bijvoorbeeld door subsidies voor notariële en kadastrale kosten.[8]

Voorwaarden voor succes

Kavelruil komt goed van pas om de inrichting van zowel landelijke als stedelijke gebieden te verbeteren. De Omgevingswet biedt nieuwe mogelijkheden om kavelruil flexibeler en breder toepasbaar te maken, terwijl het proces toegankelijk blijft door vrijwilligheid en fiscale voordelen. Tegelijkertijd vraagt een succesvol kavelruilproject om zorgvuldig maatwerk, goede communicatie, en een sterke samenwerking tussen alle betrokkenpartijen. Door tijdig een grondige analyse te maken van mogelijke juridische, financiële en planologische knelpunten, kunnenbelemmeringen vroegtijdig worden gesignaleerd en opgelost. Dit betekent dat betrokken partijen proactief in gesprekmoeten gaan over eigendomsrechten, taxaties, financieringsmogelijkheden en de benodigde vergunningen. Het inschakelen van deskundige begeleiding, zoals een rentmeester, kan helpen om het processoepel te laten verlopen.

Bij Metafoor Vastgoed zijn wij gespecialiseerd in het vinden van duurzame oplossingen voor grond- en vastgoedstukken. Onze rentmeesters hebben uitgebreide expertise en fungeren als verbinder tussen stad en platteland. Dankzij onze praktijkgerichte aanpak en diepgaande kennis van het landelijk gebied kunnen wij kavelruil inzetten als strategisch instrument om beleidsdoelen te realiseren. Wij denken niet in beperkingen, maar in mogelijkheden. Bent u geïnteresseerd in kavelruil en wilt u ondersteuning van een ervaren rentmeester? Neem dan contact met ons op en ontdek wat wij voor u kunnen betekenen.