Het aantal gemeenten in Nederland is al enkele jaren stabiel: vanaf 2023 zijn het er 342. Daarvan is Schiermonnikoog, met nog geen 1.000 inwoners, de kleinste gemeente; Amsterdam voert met ruim 900.000 inwoners de lijst aan.[1] Voor wat betreft oppervlakte staat Súdwest-Fryslân bovenaan en is de gemeente Westervoort hekkensluiter.[2] In het verleden telde Nederland veel meer gemeenten; bij de invoering van de Gemeentewet in 1851 zelfs 1.209.[3] Een sterk uitdijend takenpakket en de politieke en maatschappelijke wens om bestuurskracht en financiële positie te versterken, leidden met name na 1950 tot schaalvergroting en gemeentelijke herindelingen.
In dit artikel zoomen we in op de relatie tussen gemeentelijke herindeling en de grond- en vastgoedportefeuille en we lichten de wettelijke regeling toe. Ook gaan we in op de (voorbereidende) stappen die doorlopen worden bij een herindeling en de aandachtspunten die daarbij relevant zijn. Naast een formele gemeentelijke herindeling zijn er ook samenwerkingsverbanden. Daarbij werken meerdere gemeenten samen in één ambtelijke (werk)organisatie. Deze vorm van vrijwillige samenwerking blijft in dit artikel buiten beschouwing.
Herindeling: achtergrond en juridisch kader
De Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) vormt het wettelijk kader voor gemeentelijke herindelingen.[4] Deze wet uit 1984 onderscheidt drie typen herindelingen:
- Reguliere samenvoeging: alle betrokken gemeenten worden opgeheven en er wordt een nieuwe gemeente ingesteld;
- Lichte samenvoeging: één van de betrokken gemeenten wordt niet opgeheven, de andere betrokken gemeenten worden wel opgeheven en geïntegreerd met de niet op te heffen gemeente;
- Grenswijziging: er worden geen gemeenten opgeheven, maar grondgebied wordt wel aangepast waardoor het inwonertal van minstens één van de betrokken gemeenten met meer dan 10% verandert.[5]
De Wet arhi bepaalt dat gemeentelijke herindeling bij wet in formele zin geschiedt; gemeenteraden en Provinciale Staten vervullen daarbij een adviesrol. Uitgangspunt bij herindelingen is dat deze bij voorkeur van onderop tot stand komen en dat gemeenten dus zelf de aanzet geven tot een herindelingsproces. Soms neemt de provincie echter het initiatief, bijvoorbeeld als de bestuurskracht van een gemeente zodanig verzwakt is dat de gemeente haar taken niet meer naar behoren kan uitvoeren. Het Beleidskader gemeentelijke herindeling geeft aan hoe voorstellen voor gemeentelijke herindeling door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden beoordeeld en getoetst. Dit Beleidskader, voor het laatst vastgesteld in 2018, noemt als criteria: draagvlak, bestuurskracht, interne samenhang en nabijheid en bestuur en regionale samenhang.[6]
Tegen een besluit tot herindeling is geen bezwaar of beroep mogelijk; het besluit is vastgelegd in een wet in formele zin. Wel biedt de wet mogelijkheid voor eenieder om zienswijzen in te brengen naar aanleiding van het ontwerpbesluit.[7] Bovendien worden herindelingsvoorstellen door de Minister getoetst op maatschappelijk draagvlak. Hiertoe wordt als bijlage bij het herindelingsontwerp een logboek opgenomen dat de ‘draagvlak bevorderende activiteiten’ vermeldt.
De Wet arhi regelt niet alleen het proces om te komen tot een herindeling maar ook welke regels er dan gelden voor gemeentelijke voorschriften en wat de herindeling betekent voor de rechten en verplichtingen van een gemeente.
- Gemeentelijke voorschriften (zoals verorderingen en beleidsregels) die gelden voor een gebied dat overgaat naar een andere/nieuwe gemeente behouden gedurende twee jaar na de datum van herindeling hun rechtskracht voor dat gebied. Het bevoegde orgaan van de gemeente waaraan dat gebied is toegevoegd, dan wel de nieuwe gemeente, kan deze voorschriften binnen deze termijn vervallen verklaren en eventueel nieuwe vaststellen, of deze ‘oude’ voorschriften juist voor het gehele gebied van de gemeente geldend verklaren.[8]
- Voor de (privaatrechtelijke) rechten en verplichtingen van een op te heffen gemeente geldt dat deze per datum van herindeling van rechtswege overgaan op de nieuwe gemeente. Als slechts een deel van het grondgebied overgaat naar een andere gemeente, gaan de rechten en verplichtingen die betrekking hebben op dat overgaand gebied van rechtswege over. Een herindeling wijzigt niet de inhoud van rechten en verplichtingen, alleen de tenaamstelling wordt anders. De Wet arhi bepaalt dat voor de overgang van rechten en verplichtingen geen nadere akte nodig is.[9]
Naast de Wet arhi en het Beleidskader gemeentelijke herindeling is er ook het door het Ministerie gepubliceerde Handboek gemeentelijke herindeling. Dit handboek, waarvan de meest recente versie dateert uit 2020, schetst de stappen die in het herindelingsproces worden doorlopen en geeft handreikingen voor de uitvoering.[10]
Gemeentelijke herindeling en de grond- en vastgoedportefeuille
Privaatrechtelijke overeenkomsten, zoals (ver)huur, pacht en bruikleen, die zijn aangegaan door één van de betrokken gemeenten gaan van rechtswege over op de nieuwe gemeente. Hiervoor is geen aanvullende actie nodig. Hetzelfde geldt voor de gemeentelijke eigendommen en zakelijke rechten. Deze gaan over naar de nieuwe gemeente zonder dat daarvoor een (notariële) akte nodig is. De juridische positie van de nieuwe fusiegemeente is niet anders dan die van de (gezamenlijke) opgeheven gemeenten; eigendommen en zakelijke rechten van de opgeheven gemeenten gaan van rechtswege over naar de nieuwe gemeente.[11]
Harmonisatie van beleid en regelgeving, werkprocessen en systemen
Actie is wel nodig als het gaat om beleid en regelgeving. Na een herindeling blijven verordeningen en beleidsregels van de opgeheven gemeenten nog twee jaar geldig voor het overgaande grondgebied. De nieuwe gemeente moet binnen die termijn bepalen of nieuwe voorschriften worden vastgesteld; deze gelden dan voor het hele gebied. Ook kan worden besloten voorschriften die golden voor één van de herindelingspartners juist van toepassing te verklaren voor de gehele (nieuwe) gemeente. Deze wettelijke regeling geldt uiteraard ook voor het domein vastgoed en grondzaken. Er moet dus op ambtelijk en bestuurlijk niveau worden nagedacht over de diverse beleidsdocumenten en de wens om deze al dan niet mee te nemen naar de nieuwe gemeente. Voorbeelden hiervan zijn grondbeleid en grondprijsbeleid, snippergroenbeleid, vastgoedbeleid en bijvoorbeeld een methodiek voor het hanteren van kostprijsdekkende huurprijzen als deze in een beleidsregel is vastgelegd.
Dit proces wordt ook wel ‘harmonisatie’ genoemd. Het is aan gemeenten zelf om te bepalen hoe beleid en regelgeving worden geharmoniseerd en welke inhoudelijke keuzes daarbij gemaakt worden. Het hiervoor aangehaalde handboek geeft wel een stappenplan:
- Inventarisatie van voorschriften (verordeningen en beleidsregels) in de betrokken gemeenten en clustering aan de hand van beleidsterreinen;
- Prioritering van de te harmoniseren voorschriften (fasering);
- Advisering over de wijze van harmonisatie, besluitvorming en eventuele participatie;
- Besluitvorming door de bestuursorganen van de nieuwe gemeente.[12]
Het is gebruikelijk om voor deze stappen een projectorganisatie op te richten, met inhoudelijke werkgroepen per beleidsterrein, en een stuurgroep die wordt gevormd door de gezamenlijke colleges van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten. In de stuurgroep worden bestuurlijk gevoelige of richtinggevende standpunten bepaald en keuzes gemaakt die vervolgens ter besluitvorming aan de nieuwe gemeente worden voorgelegd.
Naast beleid en regelgeving moeten ook werkprocessen en systemen geharmoniseerd worden. Bij werkprocessen gaat het om mandaatregelingen, de interne procesgang rondom grond- en vastgoedtransacties of de wijze waarop voorgenomen transacties worden gepubliceerd in het kader van de Didam-jurisprudentie. Deze processen zijn in elke gemeentelijke organisatie aan de orde, hoewel uiteraard de exacte werkwijzen afhankelijk zijn van schaalgrootte, mate van ontwikkeling van de organisatie en andere lokale kenmerken. Omdat herindeling ook een nieuwe gemeentelijke organisatie wordt gevormd, nieuwe teams en afdelingen ontstaan en medewerkers misschien ander werk gaan verrichten, vereist het stroomlijnen van werkprocessen en werkwijzen een voortvarende maar zorgvuldige aanpak. Het werk gaat immers gewoon door.
Een fundament voor het werken met grond en vastgoed is de vastgoedadministratie. Deze administratie biedt inzicht in de portefeuille en levert stuurinformatie. De wijze waarop deze administratie is ingericht, verschilt per gemeente en de ene organisatie is verder dan de ander als het gaat om actualiteit en volledigheid. Tijd, budget en een planmatige aanpak zijn dan nodig om tot een uniform systeem te komen.
Tot slot: harmonisatie van beleid, regelgeving, werkprocessen en systemen kan niet zonder medewerkers op de juiste plek. Zorgvuldige inpassing van personeel, waarbij er ruimte, aandacht en budget is voor professionele ontwikkeling en ondersteuning is essentieel. Het herindelingsproces is in de eigen organisatie namelijk vooral een proces van en door mensen.
Bouwen aan een nieuwe organisatie
Het proces van herindeling, vanaf het principebesluit van de gemeenteraden tot aan de (feitelijke) start van de nieuwe gemeente, bedraagt ongeveer drie tot vier jaar.[13] Dat is echter alleen het formele besluitvormingstraject. Aan het principebesluit van de gemeenteraden gaat het maatschappelijke en politiek-bestuurlijke debat vooraf, en dat kan enige jaren in beslag nemen. Naast dit formele spoor, waar de besluitvorming centraal staat, zijn er parallel het veranderspoor en het fusiespoor (zie ook de afbeelding hieronder).
Na de (feitelijke) start van de nieuwe gemeente is er een periode van harmonisatie, implementatie en doorgroei van de nieuwe gemeentelijke organisatie. Voor de betrokken medewerkers kan een herindeling dus een intensief en langdurig proces zijn met onzekerheden en een eigen, niet altijd voorspelbare dynamiek.
Afbeelding: Deze afbeelding schetst de tijdlijn van het herindelingsproces en de drie parallelle sporen daarin (overgenomen uit Handboek gemeentelijke herindeling, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2020).
Het herindelingsproces biedt echter ook kansen. Kansen om door te groeien in kwaliteit en om te werken aan een nieuwe organisatie met heldere rollen, afbakening en verantwoordelijkheid. Daarmee biedt een herindeling het momentum om het vakgebied van grond en vastgoed te professionaliseren en zichtbaar in de organisatie te positioneren. Dit vraagt om een planmatige aanpak op parallelle sporen:
- Inzicht en overzicht (bijvoorbeeld het samenvoegen van administraties, completeren en optimaliseren),
- beleid en regelgeving (harmonisatie van beleid en regelingen met betrekking tot grond en vastgoed),
- werkprocessen (zoals mandaatregelingen, het bespreken en vaststellen van een taakverdeling tussen teams, het afbakenen van (vastgoed)rollen;
- mensen en cultuur (investeren in vorming en opleiding, sturen op en faciliteren van samenwerking).
[1] Bevolkingsaantallen per gemeente, CBS
[2] StatLine – Regionale kerncijfers Nederland
[3] Aantal gemeenten, CompendiumPolitiek
[4] Wet algemene regels herindeling
[5] Indien het inwonertal van de betrokken gemeenten met minder dan 10% wijzigt, wordt gesproken van een grenscorrectie in plaats van een grenswijziging.
[6] Beleidskader gemeentelijke herindeling
[7] Artikel 5 Wet arhi.
[8] Artikelen 28 en 29 Wet arhi.
[9] Artikel 44 Wet arhi.
[10] Handboek gemeentelijke herindeling
[11] De nieuwe tenaamstelling wordt automatisch verwerkt in de kadastrale registratie.
[12] Handboek, blz. 45 e.v. Onderbelicht in het Handboek is dat in de fase van advisering er ook noodzaak is om regelingen van de betrokken gemeenten inhoudelijk te vergelijken (analyse) en mede op basis daarvan (nieuwe) inhoudelijke keuzes te maken. Deze fase vraagt dan ook de meeste inzet en capaciteit.
[13] Handboek, blz. 10.
