‘Waarom kan ik hier niet naar binnen? Waar moet ik naartoe?’
Het zijn vragen die je liever niet hoort als beheerder van vastgoed. Toegankelijkheid voor mensen met een handicap is, zo zien wij geregeld in de praktijk, nog geen vanzelfsprekendheid. Veel gemeenten maken gebruik van oude gebouwen die hier nog niet op zijn ingericht. Dat is niet meer van deze tijd. De wens en de noodzaak om iedereen aan het maatschappelijk verkeer te kunnen laten deelnemen, ongeacht talenten of beperkingen, wordt maatschappelijk breed gedeeld.[1] In dat kader heeft de regering in 2016 het ‘VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap’ ondertekend.
Het verdrag spreekt over een groot aantal rechten en vrijheden voor mensen met een handicap of een chronische ziekte. Met de ondertekening van het verdrag heeft ook Nederland zich verplicht om de uit het verdrag voortvloeiende rechten en vrijheden zo goed mogelijk te waarborgen. Het verdrag heeft met name invloed op beleid met betrekking tot de inrichting van maatschappelijk vastgoed. In het bijzonder voor lagere overheden, zoals de gemeente.
In september 2023 heeft de VNG voor de zesde keer gerapporteerd over de implementatie van het verdrag[2]. Het doel van deze ‘flitspeiling’ was om inzicht te krijgen in hoever gemeenten zijn met de uitvoering van het verdrag, welke knelpunten gemeenten zien en op welke onderdelen gemeenten ondersteuning nodig hebben. Een van de bevindingen van deze flitspeiling is dat gemeenten behoefte hebben aan concrete praktijkvoorbeelden voor specifieke beleidsvelden.[3]
Om de maatschappelijk vastgoedbeheerder hierbij te helpen wordt in deze handreiking dieper ingegaan op de eisen voor de fysieke toegankelijkheid uit het verdrag en Nederlandse wetgeving en de betekenis daarvan voor het maatschappelijk vastgoed. Ook geven wij tips om stappen te zetten naar betere inclusie van het vastgoed. In dit artikel zal niet worden ingegaan op sociale en digitale toegankelijkheid. Ook zal er niet worden ingegaan op de financiële component met betrekking tot de aanpassingen, aangezien de markt bijzonder grillig is op het moment van schrijven.
Het VN-verdrag Handicap
Het is op grond van het verdrag verboden om (in)direct onderscheid te maken tussen mensen met en zonder een handicap. Direct onderscheid is het rechtstreeks discrimineren. Daarbij kan gedacht worden aan een werknemer die benadeeld wordt vanwege een beperking. Indirect onderscheid is minder zichtbaar. Een voorbeeld is als wordt verboden een hond mee naar binnen te nemen. Hierdoor is een gebouw niet meer toegankelijk voor werknemers of bezoekers die afhankelijk zijn van een hulphond. Dit voorbeeld geeft aan dat ook bij de inrichting van maatschappelijk vastgoed het risico kan ontstaan dat er onbedoeld onderscheid gemaakt wordt. Op grond van het verdrag moeten deze situaties zo veel als redelijkerwijs mogelijk voorkomen worden.
Aan de lidstaten is de ruimte gelaten om te bepalen hoe het verdrag wordt uitgevoerd en wie in de specifieke omstandigheden de begunstigde is van de rechten uit het verdrag. De lidstaten kunnen daarin een afweging maken afhankelijk van de lokale omstandigheden. Wel is in het verdrag de volgende definitie opgenomen:
“Personen met een handicap omvat personen met langdurige fysieke, mentale, intellectuele of zintuiglijke beperkingen die hen in wisselwerking met diverse drempels kunnen beletten volledig, effectief en op voet van gelijkheid met anderen te participeren in de samenleving.”[4]
In 2016 zijn de regels uit het verdrag in Nederland van kracht geworden. Dit heeft geleid tot wijzigingen[5] van de ‘Wet gelijke behandeling op grond van een handicap of chronische ziekte’, hierna: ‘WGBH/CZ’[6] en anderzijds tot een wijziging in de ‘Kieswet’.[7] Daarnaast zijn er ook gevolgen merkbaar in de WMO, de Participatiewet en de Jeugdwet. Uit de WGBH/CZ volgt dat bij openbare ruimtes, scholen, werkgevers en winkels de nodige aanpassingen moeten worden gedaan om te zorgen dat iedereen er gebruik van kan maken. Die aanpassingen hoeven niet te worden gedaan indien dit een onevenredige belasting vormt.[8] Wat precies als een onevenredige belasting te gelden heeft, is niet bij wet voorzien. Er zal dus gekeken moeten worden naar de specifieke omstandigheden van het geval. In ieder geval rust er een motivatieplicht op degene die weigert aanpassingen te verrichten omdat dit een onevenredige belasting zou vormen. Uit uitspraken van het Europees Hof van Justitie volgt in ieder geval dat het Hof pleit voor een ruime uitleg van het begrip ‘redelijke aanpassingen.’[9]
Naargelang de behoefte
Het VN-verdrag heeft ook geleid tot wijzigingen van de Jeugdwet, de Participatiewet en de WMO[10]. Gemeenten hebben als gevolg van die wijzigingen de verplichting om een zogenaamde ‘Lokale Inclusie Agenda’ op te stellen. In de Lokale Inclusie Agenda moeten gemeentes vastleggen hoe uitvoering wordt gegeven aan het verdrag. Uit de flitspeiling blijkt dat bijna de helft van de gemeentes nog geen Lokale Inclusie Agenda heeft opgesteld.[11]
Om als gemeente te kunnen handelen naar de behoefte van mensen met een beperking, zal eerst moeten worden onderzocht wat die behoefte is. Om die reden heeft de VNG de routekaart Lokale Inclusie Agenda ontwikkeld om gemeenten te ondersteunen bij het opzetten van de Lokale Inclusie Agenda. Het is een praktisch hulpmiddel aan de hand waarvan de Lokale Inclusie Agenda verder kan worden vormgegeven. Het betrekken van ervaringsdeskundigen staat hierin centraal.
Fysieke toegankelijkheid
Voorbeelden van deze vorm van toegankelijkheid zijn drempels, breedte van gangen en deuren, terreininrichting en het openen van deuren/liften, maar ook het toestaan van gids- of geleidehonden.
Sinds 1 januari 2022 mag de drempelhoogte bij elke toegang bij publieke gebruiksfuncties niet hoger zijn dan 20 mm. Hierbij wordt rekening gehouden met mensen die niet of slecht kunnen lopen. Helaas is dit een wettelijke vereiste waarbij geen rekening is gehouden met andere vormen van beperkingen. Voorbeelden van deze beperkingen kunnen visueel, auditief of verstandelijk van karakter zijn. Om dit op te lossen willen veel gemeenten inpandig geen drempels, wat weer zorgt voor dilemma’s op het gebied van brandwerendheid. Veel deuren zijn getest in een bepaalde combinatie met kozijn en drempel. Op het moment dat er geen drempel wordt toegepast is de combinatie niet meer getest en wordt er geen certificaat afgegeven vanuit het certificeringsinstituut en de leverancier.
Voor wat betreft de praktische uitvoering van de regelgeving is een flink aantal regels en voorschriften opgenomen in het ‘Besluit bouwwerken leefomgeving’. Er gelden regels voor zowel bestaande bouwwerken als nieuwbouw en die richten zich tot de eigenaar of degene die voorzieningen treft.[12] Men kan in het Besluit bouwwerken leefomgeving onder andere de volgende relevante voorschriften aantreffen:
- § 3.2.3 Afscheiding aan de rand van een vloer, trap of hellingbaan
- § 3.2.4 Veilig overbruggen van hoogteverschillen (hellingbanen en trapafmetingen)
- § 3.2.6 Beperking van het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie
- § 3.2.8 Beperking van uitbreiding van brand
- § 3.2.10 Vluchtroutes
- § 3.5.2 Toiletruimte
- § 3.6. Bereikbaarheid vanaf de openbare weg
Voor nieuwe bouwwerken zijn aanvullende regels gesteld, zoals:
- § 4.2.4 Veilig overbruggen van hoogteverschillen
Wat betekent dit in de praktijk?
In de praktijk komt het regelmatig voor dat panden niet zijn ingericht op de vereisten, zoals beschreven in het Lokale Inclusie Agenda of in het Besluit Bouwwerken Leefomgeving. Onze ervaring is dat het goed helpt om een pand te bezoeken met ervaringsdeskundigen. Verschillende gemeenten leggen de bouwtekeningen voor, maar dan is het lastig een beeld te vormen van eventuele beperkingen. Wij adviseren niet alleen de bouwtekening te bespreken maar ook om een bezoek te brengen aan bestaande panden. Op die manier kunnen ervaringsdeskundigen meedenken over de situatie in en rond het pand.
Het helpt ook om hierbij de mogelijke dilemma’s voor te leggen. Wij weten uit ervaring dat er in het kader van de brandveiligheid eisen worden gesteld die de toegankelijkheid niet ten goede komen. Zoals eerder uitgelegd kan een deur getest zijn met een verhoogde drempel, waardoor er geen vlakke doorlopende vloer mogelijk is. Als er een andere deur-kozijncombinatie wordt geplaatst, kan er geen certificaat van brandwerendheid worden afgegeven. Het gevolg van een ongelijke vloer is echter dat bezoekers die slecht ter been zijn of in een rolstoel zitten beperkt gebruik kunnen maken van het pand.
Het komt daarnaast voor dat een pand zelf wel toegankelijk is, maar het omliggende terrein hier nog niet op ingericht is. Een groot plein betegelen met allemaal dezelfde tegels voldoet misschien wel aan de visie van de gebruiker om hierop activiteiten mogelijk te maken. Voor personen met een visuele beperking kan het vinden van de ingang hierdoor echter bemoeilijkt worden. Door bij de inrichting van het terrein rekening te houden met de routing en bestrating kan ook het terrein bijdragen aan de fysieke toegankelijkheid van het gebouw.
Keurmerk voor Toegankelijkheid
In Nederland zijn er meerdere organisaties actief met advisering op het gebied van toegankelijkheid. Een landelijk opererende organisatie is de Stichting Nederlands Keurmerk voor Toegankelijkheid. Zij werken met vier niveaus om de toegankelijkheid stapsgewijs te verbeteren in bestaande gebouwen. Deze niveaus zijn gebaseerd op landelijke en internationale richtlijnen, maar ook op onderzoek door ervaringsdeskundigen. De stichting is ook vertegenwoordigd in de NEN-normcommissie ‘Toegankelijkheid voor gebouwen’.
Tips voor betere inclusie
- Ga met de ervaringsdeskundigen in gesprek. Zoek daarbij voor zover mogelijk naar vaste adviseurs.
- Kijk bij verbouwing en renovatie in het ‘Besluit bouwwerken leefomgeving’. Ook de aanvullende regels bij nieuwbouw zijn opgenomen in dit besluit.
- Onderzoek de mogelijkheden voor subsidie. De gemeente Den Haag heeft hier bijvoorbeeld een subsidieregeling voor beschikbaar gesteld.
- Let niet alleen op de toegang van het gebouw maar ook op de inrichting van de directe omgeving. Het oude raadhuis in Alphen aan den Rijn is hiervan een mooi voorbeeld.
- Laat de controles periodiek uitvoeren in plaats van eenmalig. Het blijft tenslotte een momentopname.
[1] Regeerakkoord 2017-2021, p. 15.
[2] C. Harnacke, H. Fitzpatrick e.a., VNG en Movisie, VN-verdrag Handicap en Gemeenten; Flitspeiling stand van zaken, ’s-Gravenhage en Utrecht, 2023. Verder: Flitspeiling.
[3] Flitspeiling VNG p. 6 en 25.
[4] Art. 1 VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap; HvJ EU 11 juli 2006, C-13/05, ECLI:NEU:C:2006:456 (Chacón Navas).
[5] Er gaat geen directe werking uit van het verdrag omdat het niet voldoende onvoorwaardelijk en duidelijk omschreven is: HvJ EU 18 maart 2014, C-363/12, ECLI:EU:C:2014:159 (Wensmoeder Z.)
[6] Verder: WGBH/CZ.
[7] Hoewel de wijzigingen in de Kieswet gevolgen hebben voor zowel de fysieke als de sociale toegankelijkheid van kieslokalen zal dit artikel zich beperken tot adviezen gerelateerd aan vastgoed in brede zin.
[8] Art. 2 WGBH/CZ.
[9] HvJ EU 11 april 2013, C337/11, ECLI:EU:C:2013:222 (HK Danmark) (zie ook: HvJ EU 11 september 2019, C-397/18, ECLI:EU:C:2019:703 (DW/Nobeles Plastiques).
[10] Art. 2.1. Jeugdwet; art. 8d Participatiewet; art 2.1.2. WMO onder H.
[11] VNG & Movisie, VN-verdrag Handicap in gemeenten; Flitspeiling stand van zaken, oktober 2022, pag. 11.
[12] Zie art. 2.6 en 3.3 Besluit bouwwerken leefomgeving.
