Inleiding

Als (juridisch) medewerker op de afdeling Vastgoed/Grondzaken van een gemeente, valt ook de verkoop van gemeentegrond vaak in het takenpakket. Het komt dan ook veel voor dat inwoners met deze medewerker rechtstreeks communiceren over de mogelijkheden om grond van de gemeente aan te kopen en onder welke voorwaarden verkoop kan geschieden. Vaak wordt de koopovereenkomst zelf ook door de medewerker opgesteld en wordt deze vervolgens namens de gemeente ondertekend door de medewerker, de teamleider/manager van de afdeling, of de burgemeester. Maar hoe zit dit nu juridisch? Wie is eigenlijk bevoegd om namens de gemeente deze overeenkomsten te sluiten? Dat dit niet voor iedereen duidelijk is, blijkt uit een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RBZWB:2019:4810.

Feiten

In de zaak die tot de uitspraak heeft geleid, had een inwoner van de gemeente contact met de juridisch medewerker grondzaken van de gemeente Steenbergen. De inwoner heeft bij de gemeente het verzoek ingediend om een stuk gemeentegrond van 119m2 grenzend aan de tuin bij de woning aan te kopen. Er is naar aanleiding van dit verzoek door beide partijen een taxatie uitgevoerd en er heeft een gesprek met de verantwoordelijk wethouder plaatsgevonden. Als vervolg op dit gesprek heeft de medewerker de inwoner per e-mail verzocht om in te stemmen met de verkoop tegen een aangepaste grondprijs. De medewerker heeft in deze mail tevens geschreven:

“Indien de bereidheid aanwezig is, zal binnen een week een verkoopbesluit en een koopovereenkomst worden toegezonden.”

De inwoner stemt per e-mail in met de prijs en geeft aan een aantal maanden later te willen afnemen. Sinds het akkoord van de inwoner is de zaak intern overgedragen aan het taakveld juridische zaken en een paar maanden later krijgt de inwoner van de teammanager Ruimte en Beheer het volgende bericht:

“Het college heeft besloten overeenkomstig de door de gemeenteraad vastgestelde beleidslijn de grond te verkopen tegen de door ons vastgestelde grondprijs. Het college is van oordeel dat precedentenwerking ten opzichte van verzoeken voor het kopen van gemeentegrond in vergelijkbare situaties voorkomen dient te worden. Het college is niet bereid het perceel grond tegen een lagere grondprijs te verkopen en hierdoor af te wijken van de door de gemeenteraad vastgestelde beleidslijn.”

De inwoner kan de grond dus niet afnemen tegen de aangepaste grondprijs waar hij mee instemde. De inwoner besluit het er niet bij te laten zitten en besluit om de gemeente Steenbergen te dagvaarden.

De procedure bij de rechtbank

De inwoner doet eerst een beroep op verjaring, maar dat is in deze kwestie niet aan de orde, omdat de voor verjaring vereiste eigendomspretentie ontbreekt. De inwoner stelt subsidiair dat tussen partijen een koopovereenkomst tot stand is gekomen nu overeenstemming is bereikt over alle essentialia, namelijk het object en de koopprijs. Hij stelt dat de juridisch medewerker van de afdeling vastgoed/grondzaken bevoegd was om namens de gemeente op te treden, althans dat hij er op mocht vertrouwen deze medewerker daartoe bevoegd was.

De gemeente voer verweer en stelt dat er geen rechtsgeldige koopovereenkomst tot stand is gekomen tussen haar en de inwoner, nu het bevoegde bestuursorgaan, zijnde het college van B&W, geen besluit heeft genomen tot het doen van een aanbod c.q. het aangaan van de door de inwoner beoogde koopovereenkomst. Verder betwist de gemeente dat er sprake is geweest van een schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid door de medewerker.

Wie is bevoegd?

Op grond van artikel 160 lid 1 sub e van de Gemeentewet ligt de bevoegdheid tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente bij het college van Burgemeester en Wethouders. De bevoegdheid tot een bepaalde privaatrechtelijke rechtshandeling te besluiten kan zijn gedelegeerd of gemandateerd.

In artikel 171 lid 1 van de Gemeentewet is bepaald dat de burgemeester bevoegd is de gemeente in en buiten rechte te vertegenwoordigen. In artikel 171 lid 2 van de Gemeentewet is bepaald dat de burgemeester de in het eerste lid bedoelde vertegenwoordiging kan opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon.

De gemeente Steenbergen stelt dat het college geen besluit heeft genomen tot het sluiten van een koopovereenkomst met de inwoner. De inwoner heeft volgens de rechtbank geen concrete feiten en omstandigheden gesteld waaruit blijkt dat wel een dergelijk besluit is genomen. Daarnaast blijkt volgens de rechtbank uit de overgelegde stukken niet dat de medeweker bevoegd was tot het aangaan van de koopovereenkomst op basis van mandatering of delegatie en evenmin blijkt dat de medeweker een volmacht had de burgemeester te vertegenwoordigen tot het aangaan van een koopovereenkomst. Uit het feit dat de door de medeweker verstuurde brieven “namens het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen” zijn ondertekend en dat hij daarin als contactpersoon staat vermeld, kan niet worden afgeleid dat de medewerker bevoegd was tot het aangaan van een koopovereenkomst of tot het doen van een toezegging.

Door de gemeente Steenbergen is onweersproken gesteld dat uit het “Mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluit 2016 gemeente Steenbergen” volgt dat “koopovereenkomsten snippergroen” en “Grondverkopen, -verhuur en ingebruikgeving groenstructuurplan” is gemandateerd aan het “Afdelingshoofd”, die deze bevoegdheid niet mag ondermandateren. Nu de medewerker geen afdelingshoofd is, maar algemeen juridisch medewerker was hij niet bevoegd tot het aangaan van een koopovereenkomst of tot het doen van een toezegging daaromtrent.

De rechtbank merkt daarbij op dat de bevoegdheidsverdeling niet slechts interne werking heeft, maar voor een ieder te raadplegen is via de Gemeentewet en het Mandaatbesluit. Gelet daarop had de gemeente geen voorbehoud hoeven te maken ten aanzien van de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de medewerker .

De rechtbank komt tot het oordeel dat de medewerker niet bevoegd was om namens de gemeente de koopovereenkomst te sluiten. Van een koopovereenkomst die door bevoegde vertegenwoordiging tot stand is gekomen is aldus geen sprake.

Schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid?

Als de inwoner met succes een beroep kan doen op de schijn van vertegenwoordigings-bevoegdheid, kan de gemeente alsnog gebonden zijn de koopovereenkomst. Dit blijkt uit artikel 3:61 lid 2 van het Burgerlijk Wetboek, dat bepaalt:

“Is een rechtshandeling in naam van een ander verricht, dan kan tegen de wederpartij, indien zij op grond van een verklaring of gedraging van die ander heeft aangenomen en onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht aannemen dat een toereikende volmacht was verleend, op de onjuistheid van deze veronderstelling geen beroep worden gedaan.”

Van belang is of de inwoner op grond van een verklaring of gedraging van de gemeente (dat wil zeggen: het wel bevoegde orgaan zelf), althans op grond van feiten en omstandigheden die aan het bevoegde orgaan van de gemeente kunnen worden toegerekend, heeft aangenomen en onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mocht aannemen dat de medewerker bevoegd was de koopovereenkomst te sluiten.

De mededeling van de medewerker dat de inwoner binnen een week een verkoopbesluit en een koopovereenkomst zal ontvangen is niet afkomstig van het bevoegde orgaan van de gemeente. Volgens de rechtbank houdt de omstandigheid dat een ambtenaar de gesprekken over een eventuele verkoop voert geen volmacht aan die ambtenaar in tot het sluiten van een koopovereenkomst en daarmee wordt evenmin de schijn van bevoegdheid gewekt.

De rechtbank komt te tot conclusie dat de medewerker niet bevoegd was om de gemeente te vertegenwoordigen bij het sluiten van een koopovereenkomst en dat evenmin sprake is van een door het bevoegde orgaan van de gemeente gewekte schijn dat sprake was van vertegenwoordigings-bevoegdheid.

Conclusie

In de praktijk komt het veel voor dat de (juridisch)medewerkers van de afdeling Vastgoed en Grondzaken namens de gemeente als contactpersoon fungeren. Anders dan inwoners veelal aannemen, is deze medewerker vaak niet bevoegd om de gemeente te binden aan privaatrechtelijke afspraken, zoals een koopovereenkomst van grond. Hoewel de Gemeentewet en het mandaatbesluit van de gemeente beide openbaar toegankelijk zijn en de rechtbank er van uit gaat dat dit voor één ieder duidelijk zou moeten zijn, leidt deze kwestie regelmatig tot discussies.
Wij adviseren onze klanten dan ook om zowel bij interne als bij externe communicatie scherp te zijn op de bevoegdheidsverdeling. Met een duidelijk en volledig mandaatregister, alsmede het opnemen van een voorbehoud in externe communicatie, kunnen dergelijke discussies zo veel mogelijk voorkomen worden.

Bent u zelf in een dergelijke discussie beland en wilt u weten hoe de zaak er vanuit juridisch oogpunt voor staat? Onze juristen adviseren u graag! Neem contact met ons op om de mogelijkheden te bespreken.